Las responsabilidades de la autoridad vial incluyen el diseño seguro de las carreteras nuevas, la mejora de la seguridad en las existentes y los resultados más seguros gracias a una mejor explotación y mantenimiento de la red. Estas acciones deben tomarse dentro del esfuerzo de todo el gobierno en materia de seguridad vial y ejecutarse en el marco del Sistema Seguro, lo que supone una transformación que influirá en todas las actividades de la autoridad vial y no solamente en aquellas relacionadas con la seguridad vial. La integración de los principios y elementos del Sistema Seguro en todas sus actividades representa un gran reto para cualquier autoridad vial.
En algunos países, la autoridad vial será el organismo principal en materia de seguridad vial, en particular si la autoridad está también a cargo de la gestión del tráfico, de los permisos de conducir y de la matriculación de los vehículos. Sin embargo, en muchos casos, la autoridad vial solo tendrá responsabilidades limitadas y no será el organismo principal. En tal caso, será necesario contar con la cooperación de otros organismos para obtener los resultados deseados en el campo de la seguridad vial. En todos los casos, las autoridades viales deben abrirse ampliamente al exterior para obtener ventajas en otros elementos del Sistema Seguro fuera del círculo normal de funcionamiento. Las partes interesadas principales son la policía, los expertos en la seguridad de los vehículos en el gobierno y en la industria y la sociedad. Este papel cooperativo requiere conocimientos reforzados y nuevas habilidades en divulgación y comunicación.
El presente capítulo se centra en la integración del enfoque del Sistema Seguro en las responsabilidades (actividades de planificación, de políticas, de programas y de explotación) de la autoridad vial de un país y, más particularmente, en la identificación de los cambios necesarios, su introducción y su aplicación continua.
El punto de partida debería ser el análisis y la evaluación de las funciones y las responsabilidades actuales de la autoridad vial en relación con los principios del Sistema Seguro, lo que permitirá comprender el alcance del cambio necesario para ordenar las actividades de la autoridad vial. Debería reconocerse que este ajuste será sustancial y deberá, por tanto, implantarse de forma progresiva, a medida que aumenten la comprensión y la experiencia en la aplicación de los principios.
Las estrategias eficaces de cambio se basan en procesos de aporte, de consulta y de debate en toda la organización. Un marco estratégico con objetivos claros debe implantarse y progresivamente reforzarse mediante políticas y directrices, a medida que los conocimientos aumenten. Todos los cambios deberán incluir un proceso continuo de mejora y retroalimentación para identificar y clarificar los ajustes necesarios en los enfoques y las prioridades actuales en todos los campos de actividad de la autoridad vial.
El nuevo enfoque deberá integrarse plenamente en el sistema de gestión de la red de la autoridad vial con el tiempo, lo que requiere una evaluación periódica de la cobertura y la eficacia del proceso de integración.
La claridad y la relevancia de las nuevas políticas y el éxito en la ejecución del programa inicial ayudarán a aceptar el reto de la financiación. El apoyo de la autoridad vial nacional a los gobiernos provinciales y locales será necesario para que estos puedan desarrollar una práctica mejorada y coherente.
La legislación y las regulaciones pertinentes establecen las funciones y las responsabilidades de la autoridad vial de un país. Aunque la naturaleza y el alcance de las mismas varíen de un país al otro, generalmente abarcan, en diverso grado, la planificación y la construcción de los principales proyectos viarios, la seguridad vial, la gestión de los activos, la gestión del tráfico, el mantenimiento de las carreteras y la regulación del acceso a los desarrollos adyacentes. Es igualmente probable que las autoridades viales nacionales o estatales sean responsables de establecer los límites de velocidad y de publicar las directrices para los mismos y las normas de diseño de las nuevas carreteras. Sin embargo, esta situación es menos probable en muchos países con ingresos bajos y medios.
La obligación jurídica de la autoridad vial de asegurar una explotación segura de su red requiere la utilización de sistemas y procedimientos de gestión del riesgo, que constituyen un punto de partida mínimo y que deben:
Por ejemplo, las autoridades viales pueden tener la obligación de identificar, evaluar y priorizar los riesgos y de tomar medidas responsables para abordarlos. Típicamente, esta obligación cubre a todos los usuarios de la carretera (incluso los peatones) e incluye la zona de protección de la carretera (es decir, calzada y márgenes ). Sin embargo, las responsabilidades legislativas y regulatorias para establecer los requisitos de seguridad obligatorios para sus autoridades viales variarán entre países.
Los puntos de atención prioritarios para las autoridades viales son la seguridad de la infraestructura, el uso del suelo, el control de accesos y el establecimiento de los límites de velocidad. Por el contrario, es esencial para el Sistema Seguro que la autoridad vial tenga en cuenta en el cumplimiento de sus responsabilidades en todos los elementos que afectan a la seguridad vial en la red viaria.
Si las responsabilidades están divididas o separadas entre varios organismos, esto puede ser complicado. Por ejemplo, el establecimiento de los límites de velocidad, la planificación de la gestión del tráfico y la operativa de gestión de los vehículos pesados son realizados, en ocasiones, por diferentes organismos del gobierno, como el Departamento de Transportes o la policía. En estos casos, lograr un acuerdo sobre una práctica coherente con otros organismos constituye un reto.
Se recomienda que, en la medida de lo posible, estas responsabilidades formen parte de las funciones de la autoridad vial. Si esto no es factible, la autoridad vial debe entonces recibir el poder (mediante un consentimiento) para participar en el establecimiento de las directrices y normas que serán aplicados en el marco de dichas responsabilidades.
Todos estos asuntos están asociados a la explotación y al uso seguro de la red viaria. Estas características de explotación pueden ser un determinante crítico del nivel del riesgo de accidentes en la red. Será necesario un esfuerzo de coordinación entre organismos más activo de lo habitual para lograr eficaces resultados de seguridad vial en estas situaciones de responsabilidad separada.
El deber de la autoridad vial es lograr:
Las autoridades viales deben colaborar con la policía local y con los gobiernos provincial y local para hacerles entender la importancia de sus papeles en la consecución de una explotación segura de la red viaria. Deben además impulsar y apoyar la acción de la policía para hacer cumplir los límites de velocidad, el uso del cinturón de seguridad y del casco, la prioridad de los peatones en los cruces, las maniobras seguras para adelantar, la preferencia en las intersecciones, la conducción segura de los vehículos pesados y la reducción de los casos de conducción bajo los efectos del alcohol y de las drogas.
El grupo encargado, dentro de la autoridad vial, de iniciar el desarrollo de políticas y directrices de seguridad vial (habitualmente un equipo de ingenieros en seguridad vial) y de formular recomendaciones relevantes al consejo directivo tiene una gran responsabilidad: debe estar dispuesto a proponer políticas dirigidas a reducir el riesgo de accidentes graves en la red, pero sabiendo que dichas políticas tendrán un fuerte impacto en la visión tradicional. Puede ser necesario consultar con otras partes de la organización (mantenimiento, diseño, gestión de los activos, gestión del tráfico) y hacerlas participar, a fin de apoyar el cambio en el modo de pensar necesario para conseguir que sus niveles ejecutivos apoyen el cambio en sus actividades. Se trata de una tarea considerable: cambiar el enfoque tradicional en la construcción y el mantenimiento de las carreteras para llegar a la comprensión y la aceptación de la necesidad de renovar las redes y así cambiar progresivamente los perfiles de riesgo de los accidentes. Un equipo de ingenieros con formación en seguridad vial debería ser capaz de funcionar, dentro de la autoridad vial, como un grupo de expertos que apoye el despliegue de conocimientos y de programas seguridad vial en todas las regiones y, de ser necesario, incluso en las funciones de dirección del consejo de administración, lo que implicará la formación de personal a nivel regional y, potencialmente, de consultores locales.
Será necesaria experiencia para asumir ciertas funciones muy importantes:
Los gobiernos locales necesitarán apoyo para introducir los principios del Sistema Seguro, pero también contribuirán a implementar las actuaciones del Sistema Seguro de forma más eficaz. La importancia de su papel se puede observar en el ejemplo de Indonesia, donde datos recientes sugieren que más del 70 % de los accidentes viales ocurren en carreteras y calles locales y provinciales, y no en autopistas nacionales.
Los gobiernos locales tienen además la responsabilidad de planificar el uso del suelo para controlar la naturaleza de los nuevos desarrollos, el acceso a la zona de protección de la carretera y para prevenir los desarrollos ilegales. Tienen también responsabilidades de gestión de las márgenes para controlar los efectos peligrosos derivados del tráfico. En los países con ingresos bajos y medios , estos poderes son a menudo de aplicación a las carreteras nacionales.
El papel de los gobiernos locales incluye a menudo construir sendas peatonales adyacentes a los nuevos desarrollos viales o a las carreteras existentes, lo que requiere considerar las tanto la seguridad de los peatones como la de los usuarios motorizados y la de los ciclistas. Las políticas de seguridad deben diseñarse y desarrollarse para garantizar el desplazamiento seguro de los peatones a lo largo y a través de las carreteras y para ejecutar las actuaciones posibles en zonas de alto riesgo. Además, se deben resolver los mecanismos de financiación necesarios para asegurar que los caminos peatonales estén disponibles
Por último, serán necesarias herramientas sencillas de apoyo a la mejora de los conocimientos y de la capacidad a los niveles local y provincial y una financiación adecuada, a pesar de que los acuerdos de financiación sean habitualmente complejos y específicos para cada país.
La introducción del Sistema Seguro probablemente dé lugar con el tiempo a un cambio fundamental en la visión y en los programas de la autoridad vial. Las actuaciones y las inversiones económicas se volverán un componente más sustancial de los nuevos proyectos y de los trabajos de mantenimiento y reconstrucción y apoyarán una mejor gestión de la seguridad de los lugares de trabajo. En todos los países con ingresos bajos y medios , comprender y planificar las cuestiones relativas al alto riesgo de accidente (por ejemplo, mediante la aplicación de programas proactivos de evaluación de las redes y el análisis de los puntos negros) aumentará la demanda de aplicación de tratamientos y, cada vez más, se asignarán fondos dentro de los presupuestos anuales para satisfacer esta demanda. Sin un compromiso financiero del gobierno (apoyado por propuestas de programas de seguridad innovadores por parte de la autoridad vial), no habrá ningún cambio.
Un aumento de la financiación de los proyectos de seguridad vial debe venir acompañada de nuevos indicadores principales de rendimiento (KPI, por sus siglas en inglés), cuyo seguimiento permitirá valorar la eficacia de la gestión. El recuadro 7.1 describe un método para obtener la financiación necesaria para las actuaciones relacionadas con el Sistema Seguro.
Dado el coste relativamente elevado de la construcción de una infraestructura y las implicaciones de las consecuencias de los accidentes en el sistema de salud, todos los organismos, especialmente las autoridades viales y las sanitarias, deberían promover las oportunidades de obtener financiación específica destinada a la inversión en medidas de seguridad vial, como, por ejemplo, las obras de mejora de la infraestructura, el incremento de las labores de vigilancia, las campañas de información pública, las conferencias o los seminarios.
Asegurar una financiación adecuada es una de las principales responsabilidades de la autoridad vial. De particular interés son la obtención de recursos a partir de la introducción de mecanismos más eficaces (aplicación automatizada) para el cobro de multas por infracciones y la contribución de las aseguradoras gracias a la mejora de sus resultados financieros como consecuencia de una reducción en el número de accidentes. En algunos países, como Australia, Canadá y Suecia, las aseguradoras financian los principales programas de sensibilización, de investigación y de aplicación de las normas de tráfico y en Australia y Francia los ingresos por multas financian los principales programas de actuación sobre la infraestructura.
Los principios de diseño del Sistema Seguro enunciados en el Capítulo 4 anticipan que, con el tiempo, las autoridades viales que adopten el Sistema Seguro asegurarán que la carreteras y su entorno contribuyan a unos buenos resultados en seguridad vial, a pesar de los errores de sus usuarios, y tengan más en cuenta los umbrales de tolerancia humana a las lesiones.
Deben desarrollarse políticas, directrices y programas para asegurar el avance progresivo hacia una red que incorpore los principios y los resultados del Sistema Seguro. La tabla 7.1 describe el cambio de mentalidad que la sociedad espera de su autoridad vial mediante una comparación hecha en Suecia entre el enfoque del Sistema Seguro y el enfoque tradicional.
Fuente: basado en la presentación «Visión Cero – una innovación en política de seguridad vial» (Belin, Tillgren y Vedung, 2012).
La adopción progresiva de los objetivos y estrategias del Sistema Seguro en la operativa de las autoridades viales requiere una inversión considerable en el aumento de conocimientos, la mejora de las habilidades y el desarrollo de políticas y directrices, tanto por parte de la autoridad vial como entidad, como por parte de su personal.
Cada vez más autoridades viales reconocen las importantes consecuencias que tiene la adopción de un Sistema Seguro. El papel de la autoridad vial es el de proporcionar una red viaria segura, lo que exigirá la reducción progresiva del tradicional compromiso entre la seguridad, por un lado, y la movilidad y la accesibilidad, por el otro. En vez de planteamientos compensatorios, hay que planificar diseños que ofrezcan ventajas por ambos lados.
Obtener el apoyo a la inversión en la seguridad de la infraestructura con el fin de lograr establecer en toda la red las condiciones que permitan eliminar el riesgo de accidente mortal se convertirá en una prioridad, lo que aumentará, probablemente de manera sustancial, la atención a la seguridad de la infraestructura en comparación con otros programas de seguridad vial.
Las autoridades viales (y todos los organismos implicados en la seguridad vial) deben reconocer la necesidad de replantearse el marco que permite la comprensión y la gestión del riesgo. En muchos países con ingresos bajos y medios , el conocimiento existente del nuevo marco y de las nuevas responsabilidades para determinar los riesgos de accidente y tratarlos es inadecuado.
El recuadro 7.2 presenta el ejemplo de las autoridades viales de Eslovenia (Zajc, 2014) en el reconocimiento de la necesidad de realizar este gran ajuste.
Actualmente: el sistema viario debe acomodarse al conductor.
El conductor es la víctima del sistema porque posee una capacidad limitada de procesar toda la información procedente del tráfico. El sistema debe, por lo tanto, ser sencillo para que el conductor cometa menos errores y, si el conductor comete errores, el sistema debe ser tolerante para «perdonarlos» y reducir sus consecuencias.
Fuente: Zajc (2014).
Por otro lado, el recuadro 7.3 proporciona un ejemplo indicativo de la falta de comprensión del riesgo de accidente y de la respuesta apropiada conforme con las buenas prácticas en las actividades de dos autoridades viales.
El recuadro 7.4 describe el método seguido en Argentina para implementar el Sistema Seguro.
El problema: En 2008, el Gobierno de Argentina creó la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) concebida como el organismo rector en materia de política de seguridad vial y tráfico. El reto para esta agencia recién formada era ejercer sus poderes y cumplir con su misión dentro de un marco federal que proporcionaba significativa autonomía a los gobiernos provinciales y locales. El reto de ANSV incluía un sistema de registro descentralizado de permisos de conducir, la ausencia de un registro único de infracciones de tráfico y la falta de datos fiables sobre accidentalidad.
La solución: El gobierno federal creó la ANSV como el organismo principal, descentralizado, con autonomía financiera dentro del Ministerio del Interior y transfirió a la ANSV los problemas de seguridad vial mediante acuerdos con los gobiernos provinciales y locales, con organizaciones no gubernamentales y con el sector privado. Para un control más efectivo del cumplimiento de las normas de tráfico, se le asignó a la ANSV la responsabilidad de realizar y coordinar el control del tráfico y la supervisión de la policía y las fuerzas de seguridad en todas las jurisdicciones. La ANSV también diseñó e implementó, en cada una de las provincias, un sistema nacional de registro de los permisos de conducir, de los datos de tráfico y de las infracciones.
Para construir la plataforma de gestión de los resultados, la ANSV invirtió en sistemas de monitorización de la seguridad vial y en herramientas de análisis a través de la puesta en marcha de un Observatorio Nacional de la Seguridad Vial. El Observatorio ha desarrollado un sistema integral de gestión de datos de accidentes que incorpora las directrices de las mejores prácticas esbozadas por el Grupo Internacional de Información y Análisis del Tráfico Viario (IRTAD) de la OCDE gracias a un programa de seguimiento entre países de la OCDE.
El resultado: Entre 2008 y 2014, las muertes por accidentes de carretera por cada 100.000 habitantes disminuyeron de 14,5 a 12 (17 %) y las muertes por cada 10.000 vehículos del 3,7 al 2,1 (43 %). Además, en lo que respecta a las conductas del usuario, el uso del cinturón de seguridad aumentó un 36 % entre 2011 y 2014 y el uso del casco aumentó del 39 % al 62 % en el mismo período.
En 2013, IRTAD comenzó a informar y proporcionar acceso global a los datos provisionales de Argentina, convirtiéndose en el primer país de América Latina que se incorporó como miembro pleno de la IRTAD.
Fuente: Verónica Raffo y Tony Bliss, "El Decenio de Acción para la Seguridad Vial 2011 - 2020: Lecciones de Argentina", En Breve N.º 180, Banco Mundial, diciembre de 2012.
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Aplicar los principios del Sistema Seguro en los nuevos proyectos viarios importantes y, especialmente, producir mejoras en los niveles de seguridad existentes con el tiempo implicará, entre otras medidas, establecer controles adecuados del acceso a las márgenes y de las actividades en las mismas. Serán imprescindibles los poderes y las acciones gubernamentales necesarias para regular el uso de los terrenos adyacentes y las actividades en las márgenes.
Además, también será necesario establecer procedimientos entre la autoridad vial y los gobiernos locales para evaluar el impacto, en la seguridad vial, de cualquier desarrollo propuesto en los terrenos adyacentes. Se deben identificar los potenciales problemas de seguridad y desarrollar una gama de respuestas como posibles condiciones a dichos desarrollos, con el fin de minimizar cualquier daño futuro. La autoridad o el poder de ejecutar estos procedimientos deben ser incluidos en la legislación sobre la planificación del uso del suelo y en la legislación de los gobiernos locales.
Las leyes que fomenten la mejora del respeto de la sociedad a las decisiones tomadas por la autoridad vial o el gobierno local sobre estas cuestiones serán necesarias y deberán ser aplicadas. También hará falta considerar la introducción de incentivos para animar a los gobiernos locales a adherirse a sus políticas de planificación del uso de los terrenos adyacentes. Es de suma importancia que las partes interesadas comprendan y acepten la necesidad de legislación para controlar este desarrollo, y que las autoridades:
El recuadro 7.5 resume un caso de estudio que cubre algunas cuestiones muy relevantes sobre la seguridad vial de los asentamientos lineales en muchos PBMIs. Estas situaciones comunes reflejan que los poderes inadecuados de la administración pública (o la falta de aplicación de estos) ha llevado a la aparición de entornos peligrosos, en particular para los usuarios más vulnerables.
El problema: Uno de los factores más importantes en la mortalidad en las carreteras de los PBMIs es la presencia de usuarios vulnerables en asentamientos lineales adyacentes a la carretera. En estos casos, la falta de control del acceso y las estrategias pobremente concebidas de inversión en las redes de carreteras (y en el desarrollo de las comunidades) tiene como resultado la mezcla de usos residenciales y comerciales a lo largo de las principales arterias del país, además de un elevado tráfico de vehículos pesados a elevada velocidad. Estas «carreteras ataúd» son ejemplos muy conocidos de los problemas generados por los asentamientos lineales en las carreteras acondicionadas con elevado tráfico, que son comunes en los PBMIs.
Los usuarios vulnerables de la carretera no son los únicos que corren un grave riesgo. La falta de cambios de sentido a lo largo de las autopistas o las inadecuadas restricciones físicas para evitarlos son una de las mayores causas de accidentes graves en los PBMIs, especialmente entre los pasajeros de los microbuses de transporte público (como en Egipto). Estas deficiencias en los cambios de sentido son un desastre para la seguridad vial y una característica profundamente arraigada en los PBMIs que requieren de la actuación de numerosas autoridades viales para llegar a una adecuada planificación del desarrollo por parte del gobierno local, con el fin de apoyar una gestión segura de los dominios de la carretera.
La solución: Medidas basadas en las buenas prácticas en los PAIs, que incluyen::
Fuente: Adapted from Vollpracht (2010).
Las carreteras con asentamientos lineales causan situaciones de peligro en las que los peatones y los vehículos entran y salen de la carretera desde cada propiedad adyacente. Los principios del Sistema Seguro indican que el acceso desde cada propiedad funciona como un cruce menor, con la posibilidad de que se produzcan impactos laterales entre los vehículos que entran o salen de la vía y los vehículos que circulan por la vía prioritaria. En muchos países, estas situaciones comprometen los esfuerzos para elaborar un sistema coherente de clasificación viaria que se aplique a tramos de la carretera. El recuadro 7.6 resalta algunas soluciones para abordar los asentamientos lineales.
Los asentamientos lineales son frecuentes en la República Srpska (y en la mayoría de los países balcánicos) y son un serio problema, especialmente para los usuarios de la carretera más vulnerables.
La estrategia que se propuso para abordar estas situaciones de riesgo consta de dos elementos:
Fuente: Kostic et al. (2013).
Como ya se describió anteriormente, las actividades no autorizadas en las márgenes, especialmente en las carreteras con elevado tráfico, deben ser reguladas y gestionadas para minimizar los impactos adversos en la seguridad de los usuarios. En muchos PBMIs, la falta de regulación constituye una debilidad considerable que permite que los comerciantes ambulantes ocupen la zona de protección e instalen puestos de venta. En las zonas urbanas, los vendedores ambulantes instalan sus mercancías en los accesos peatonales, obligando a los peatones a caminar por la carretera . A menudo, este uso no autorizado no recibe la atención del gobierno, de las autoridades o de la policía local. Captar la atención y el apoyo del gobierno para cambiar esta situación representa un reto mayor para las autoridades viales. Sin embargo, existen experiencias positivas en PBMIs donde los gobiernos locales negociaron la reubicación de los vendedores ambulantes en espacios de mercado público, lejos de las carreteras principales, para mejorar la seguridad vial.
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La adopción de un sistema de clasificación de las carreteras de una red cada vez más consciente de la seguridad vial y que refleje su función, su límite de velocidad, su configuración y su diseño es una aspiración importante. Como ya se señaló anteriormente, el desarrollo urbano en asentamientos lineales es una característica de la mayoría de los países con ingresos bajos y medios y tiende a dificultar la clasificación. Para el Sistema Seguro es importante planificar los avances hacia el objetivo a largo plazo de separar los usos de las carreteras y de mejorar la seguridad en la explotación. Una adecuada planificación puede dirigir las futuras inversiones viarias (como construir carreteras de circunvalación) y la renovación de las carreteras existentes para asegurar su función como vía de acceso o vía distribuidora.
Como ya se indicó en el apartado 4.6, el enfoque Seguridad Sostenible de los Países Bajos defiende un sistema de clasificación de las carreteras estructurado y sugiere que cada carretera tenga una sola función, ya sea itinerario principal, carretera distribuidora o carretera de acceso. Aunque este concepto se conoce desde hace muchos años, recientemente se ha reconocido la necesidad de hacer esta distinción, lo que requiere establecer un sistema apropiado de clasificación que abarque todas las carreteras y que asegure que el diseño de la carretera y la comprensión por parte de los usuarios sean coherentes con la función de la carretera. El apartado 8.2 proporciona más información sobre esta cuestión e incluye un examen del concepto de carreteras autoexplicativas para ayudar al usuario a comprender esta clasificación funcional.
Para la autoridad vial, el proceso de avanzar desde la adopción de los principios del Sistema Seguro hasta su implementación en las prácticas de explotación es difícil y potencialmente largo (el avance se medirá en años más que en meses). Las medidas para integrar el enfoque del Sistema Seguro incluirán probablemente:
La tabla 7.2 ofrece un resumen de ciertas cuestiones esenciales y de las posibles acciones o procesos de apoyo para lograr la integración del Sistema Seguro en los sistemas de gestión de la autoridad vial.
| Cuestiones esenciales | Posible acción o proceso |
|---|---|
¿Cómo puede la autoridad vial iniciar el proceso de integración del enfoque del Sistema Seguro en sus prácticas de explotación? | La declaración de funciones y responsabilidades en todos los niveles de la autoridad vial debería reflejar las acciones y resultados esperados para asegurar los avances del Sistema Seguro. |
¿Cómo iniciar o continuar la transición desde los enfoques tradicionales hacia la filosofía del Sistema Seguro? | Asegurar que exista un alto grado de comprensión de las ventajas asociadas al enfoque proactivo de minimización de los riesgos. Los principios del Sistema Seguro y un diseño basado en principios científicos deberían comunicarse al personal de los organismos y a las partes interesadas de manera clara y coherente. Se debería demostrar las ventajas económicas y de seguridad de la adopción de este enfoque mediante casos de estudio y comunicados en toda la organización. |
¿Cómo implementar los principios del Sistema Seguro en la comunicación institucional vertical y horizontal y en los procesos de toma de decisión? | Los procesos institucionales deben integrar los resultados del Sistema Seguro para reforzar el desarrollo de una organización en constante aprendizaje. El desarrollo de la explotación y la experiencia en la implementación deberían guiar el desarrollo continuo de políticas. La retroalimentación a partir de estas actividades es un medio esencial para mejorar las políticas y las directrices para lograr los resultados del Sistema Seguro. |
Acuerdos formalizados sobre las nuevas maneras de gestionar la seguridad en la red | Aplicar estas políticas y desarrollar sistemas de apoyo para incorporar una gestión proactiva de la seguridad de la red en las actividades de planificación, de desarrollo de proyectos, de diseño, de explotación y de mantenimiento de la autoridad vial. Establecer mediciones continuas de los resultados de la seguridad vial para asegurar a la sociedad que el nivel de los resultados va mejorando. |
Tener en cuenta la conciencia de la sociedad y de las partes interesadas y su aceptación de las implicaciones de la adopción de los principios del Sistema Seguro | Desarrollar una estrategia de comunicación basada en mensajes y medios de diálogo aceptados por las partes interesadas. |
Al principio, toda estrategia nacional de seguridad vial existente deberá revisarse con el objetivo de realizar los ajustes necesarios para incluir las bases del Sistema Seguro del Decenio de Acción para la Seguridad Vial de las Naciones Unidas. Se prevé que numerosos países con ingresos bajos y medios deberán examinar la idoneidad de sus procesos (ver las directrices expuestas en el apartado sobre Procesos Institucionales).
Los niveles ejecutivos deberán reconocer también la modificación de responsabilidades organizativas que se deriven de estas decisiones y pensar en la manera de acomodar estos cambios. El nivel de detalle vendrá dictado por las necesidades y el entorno en los que funcione la autoridad vial del país.
En el caso de las autoridades viales que se encuentren en proceso de integración de la práctica del Sistema Seguro, los niveles ejecutivos e intermedios de la gestión necesitarán un tiempo suficiente para aprender y comprender los conceptos subyacentes. Estas tareas de gestión del cambio son muy exigentes: obtener el apoyo y el compromiso de los niveles ejecutivos de la gestión dentro de la organización es una primera etapa crítica y una prioridad.
Los avances dependerán mucho de la dirección asumida por el Director General. Los programas continuos de formación, tales como los descritos en el apartado sobre Aprendizaje y desarrollo de los conocimientos, serán importantes a medida que la organización vaya adoptando políticas institucionales y sistemas mejorados de gestión de la red.
Los procesos internos de comunicación implementados para apoyar la gestión del cambio también deberán revisarse, por si fuera necesario introducir cambios significativos con el tiempo, lo que exige una comunicación eficaz en todos los niveles del gobierno y entre la oficina principal y las regionales.
Debe tomarse como ejemplo la experiencia de la Administración sueca de las carreteras en la introducción del Sistema Seguro (Visión Cero) y en sus esfuerzos para implementar programas de seguridad vial notablemente diferentes en toda la organización (recuadro 7.7).
Entre 2000 y 2009, Suecia ha aumentado la longitud de vías con sección transversal 2+1 y una barrera central en los tramos con elevado tráfico en su red de carreteras de 150 km a 2.120 km con el fin de abordar la alta incidencia de choques frontales debidos en parte a la existencia de calzadas de 13 m de achura (dos carriles de circulación con arcenes anchos) que llevaban a los conductores a circular como si se tratara de una calzada de cuatro carriles. Suecia también empezó a instalar barreras de seguridad en las márgenes para reducir los accidentes por salidas de la vía y amplió sus programas para construir glorietas en aquellas intersecciones con accidentes graves.
La decisión tomada en la sede central en 2000 de aumentar la instalación de barreras de seguridad tardó tiempo en ser ejecutada y apoyada por los responsables regionales. De hecho, fue necesario imponer metas de resultados a los gerentes regionales (carreteras 2+1 con barrera central de cable metálico) para impulsar la conformidad con las políticas institucionales. Algunos gerentes regionales consideraron que las directrices para la conversión de las vías a carreteras 2+1 con un separador central estaban en desacuerdo con los enfoques tradicionales.
El número anual de fallecidos en las carreteras bajó de 550 a 350 en el período de 10 años requerido para implantar esta medida, la cual se ha convertido en una iniciativa mundial de referencia como parte de la implementación de Visión Cero.
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El recuadro 7.8 presenta el ejemplo de una autoridad vial que estableció las bases de su transformación integrando plenamente la filosofía del Sistema Seguro en sus actividades y en el objetivo estratégico asociado que adoptó. La agencia de las Carreteras Principales en Australia Occidental (Main Roads Western Australia: MRWA) es un usuario informado del Sistema Seguro que posee la comprensión y la experiencia de su aplicación, y cuyo proceso adoptado para guiar el uso de los principios de Sistema Seguro en la explotación es exhaustivo e instructivo para otras autoridades viales que se encuentren en el mismo nivel avanzado de conciencia de las ventajas del Sistema Seguro.
«Eliminar los fallecidos y los heridos graves en la red viaria de Australia Occidental y dejar a nuestros hijos y nietos y a la sociedad en general la herencia de un sistema viario seguro».
El objetivo estratégico:
«La estrategia de seguridad vial de MRWA "La Carretera Hacia Cero" apunta a impulsar cambios en nuestros acuerdos institucionales, nuestras prácticas y nuestra cultura en materia de seguridad vial dentro de nuestros esfuerzos para eliminar los fallecidos y los heridos graves en la carretera, lo que permitirá:
El objetivo estratégico de "La Carretera Hacia Cero" refleja la atención a un cambio cultural: cambiar el modo de pensar, la práctica y los comportamientos (permitir al personal imaginar todas las posibilidades) con el fin de construir, mantener y explotar un sistema viario intrínsecamente seguro.
Como ya se señaló, la legislación relevante que rige las operaciones de la autoridad vial influirá en la manera de aplicar el enfoque del Sistema Seguro.
El fomento de la concienciación sobre las posibilidades y la aplicación del Sistema Seguro se conseguirá mediante la dirección, la formación y el desarrollo de conocimientos, como ya se comentó en el capítulo 4. En los países con ingresos bajos y medios, asegurar los recursos destinados a esta sensibilización es una etapa esencial.
Una formación y una gestión del cambio eficaces serán fundamentales para avanzar hacia el Sistema Seguro. Nueva Zelanda, donde la implantación del Sistema Seguro se encuentra muy avanzada, ha desarrollado programas de formación en todo el sector a través de la Autoridad del Transporte de Nueva Zelanda (NZTA) (Climo et al., 2014), como se recoge en el recuadro 7.9
La estrategia neozelandesa "Viajes Más Seguros" ha reconocido la necesidad de implantar el Sistema Seguro en la cultura sobre la seguridad vial del país y de desarrollar la capacidad correspondiente. En los cuatro años siguientes a la adopción del enfoque del Sistema Seguro, NZTA se esforzó en integrar los procesos de este sistema en sus operaciones.
El programa estructurado de cambio de cultura que se integró detallaba lo que este cambio significaba en la práctica y lo que se debía hacer de forma distinta, para lo que se desarrollaron los siguientes recursos:
Se identificó una serie de políticas, procedimientos y directrices con potencial para tener una gran influencia y se inició un programa para su actualización.
El segundo Plan de Acción para la Estrategia "Viajes más Seguros" (2013-2015) ha continuado bajo ese mismo ángulo con tareas específicas para hacer avanzar el Sistema Seguro:
Fuente: Climo et al. (2014).
La experiencia de NZTA ha demostrado que el cambio no es una tarea rápida o fácil, sino que requiere un fuerte liderazgo desde el más alto nivel (políticos y gerentes generales) y perseverancia en la repetición continua de mensajes sencillos pero importantes. También ha demostrado que es vital cambiar el mensaje de los medios de comunicación para dejar atrás la actitud tradicional de echarle la culpa al conductor.
La formación del personal requerirá programas como el neozelandés y otros programas más básicos, especialmente entre las autoridades de los PBMIs. Además, se deben buscar actividades como el intercambio de personal por un corto plazo (de dos a cuatro semanas) con otras autoridades viales nacionales y los seminarios impartidos por expertos locales e internacionales para informar y obtener conocimientos sobre las cuestiones relativas a la seguridad vial.
Por último, se debería fomentar una cultura de cambio y de mejora continua e introducir de manera oportuna programas de formación exhaustivos para el personal de la sede central y de las regiones.
Las iniciativas para ayudar a poner en práctica los principios del Sistema Seguro en los programas y proyectos de la autoridad vial incluyen:
Muchos profesionales de las autoridades viales estudian el análisis de los accidentes, el desarrollo de opciones de tratamiento, la selección de la opción más económica (para reducir los heridos graves y mortales en vez del número de accidentes) y la implementación mediante programas y proyectos en los sitios de alto riesgo (puntos negros). Si bien es preferible que la autoridad vial realice lo antes posible la evaluación de toda su red y el tratamiento del riesgo de accidente, los proyectos de tratamiento de los tramos de alto riesgo (que se basan en pruebas sólidas de tipos de accidentes y en estimaciones fiables de los costes del proyecto y de la reducción del número de accidentes, seguidas por una evaluación posterior) son una herramienta esencial de aprendizaje para los profesionales de la seguridad vial y los ingenieros que comienzan a trabajar en seguridad vial. Estos proyectos, si se ejecutan con la visión del Sistema Seguro y con una comprensión inicial mínima, constituyen un paso importante para los profesionales que se inician en el camino hacia una comprensión más amplia del riesgo de accidente y de las herramientas disponibles.
El Capítulo 6 presenta ejemplos de proyectos piloto ejecutados por todos los organismos involucrados en la seguridad vial, incluso la autoridad vial, en algunos países con el fin de ampliar los conocimientos sobre el análisis y las opciones de actuación.
El cambio es siempre difícil y la reevaluación o reorientación de las políticas y de las directrices que tienen que ver con la integración total del Sistema Seguro es considerable. Se trata de una etapa difícil para cualquier autoridad vial, más aún para la autoridad de un PBMI, que requiere del compromiso y de la perseverancia de los dirigentes y de tanta asistencia como sea posible por parte de las instituciones internacionales de financiación y de las asociaciones de autoridades viales (como PIARC), así como un apoyo por medio de programas de hermanamiento y de programas de intercambio de información y de personal con las autoridades viales de los PAIs.
Para cualquier autoridad vial, el proceso de pasar de la comprensión individual a la adopción de un consenso institucional y luego a un acuerdo sobre la nueva visión en materia de seguridad vial y cómo aplicarla es un verdadero reto. En las autoridades viales de la mayoría de los países con ingresos bajos y medios , los procesos de este tipo están poco desarrollados, y, por lo tanto, sus dirigentes deberán fomentar el diálogo y los debates lo antes posible. Se necesitará tiempo y un fuerte liderazgo para implementar un cambio significativo en los procesos de establecimiento de políticas institucionales.
Para apoyar la considerable tarea de desarrollar políticas para establecer las prioridades en materia de seguridad vial, las autoridades viales de los PBMIs pueden establecer grupos de trabajo que examinen los programas y desarrollen recomendaciones detalladas y aplicables sobre las políticas de gestión ejecutiva. Cada grupo debería incluir:
Estos grupos de trabajo rendirán cuentas a la gestión ejecutiva, que debería reunirse como grupo ejecutivo de planificación de la seguridad vial de manera regular. Las cuestiones de prioridad política pueden incluir:
Una autoridad con procesos institucionales de toma de decisiones más avanzados puede formar un comité de revisión de proyectos para desarrollar y ampliar un programa de reducción de los riesgos de accidente. El comité compuesto por ejecutivos altamente cualificados del propio organismo y revisará las presentaciones realizadas por el personal del proyecto de manera regular (por ejemplo, cada semana). Los promotores del proyecto contestarán las preguntas sobre temas importantes de alto nivel (el coste estimado, la gestión de los activos, la ejecución, la gestión del entorno y la adquisición de terrenos, la movilidad y el acceso, la gestión del tráfico y la seguridad vial).
Los debates sobre la seguridad vial se centrarán en medidas propuestas para mejorar la seguridad en proyectos nuevos o de problemas de seguridad en una carretera existente que deba rehabilitarse. Las políticas institucionales, las directrices y las normas de seguridad se revisarán, ajustarán o introducirán como resultado de estos debates y de los futuros exámenes llevados a cabo.
Como ya se ha mencionado en el apartado sobre Aprendizaje y desarrollo de los conocimientos, la experiencia adquirida en programas de tratamiento de puntos negros es relevante dado que estas actividades sensibilizan a la autoridad vial no solamente sobre las oportunidades de mejorar el nivel de la seguridad en la red, sino también sobre las desventajas de tratar únicamente las zonas de alto riesgo y de dejar tramos de menos riesgo sin actuaciones y con menos probabilidades de ser tratados.
La creación de un comité reconoce que la integración del Sistema Seguro requiere un diálogo en toda la organización a nivel de la gestión ejecutiva sobre las responsabilidades de explotación de la red, así como un diálogo similar a nivel de los proyectos o programas específicos (por ejemplo, dónde deberían ubicarse los carriles bici dentro de la sección transversal en un proyecto nuevo o de acondicionamiento de una carretera arterial).
El paso siguiente a los procesos señalados en el apartado sobre Procesos Institucionales es la redacción de políticas, directrices y normas de calidad como resultado de estos procesos, que serán desarrolladas progresivamente y con naturaleza muy variada, lo que refleja la fase de desarrollo en materia de seguridad vial de la autoridad viaria y sus prioridades inmediatas en la materia. El Capítulo 9 ofrece recomendaciones sobre el papel de las políticas, las directrices y las herramientas para su desarrollo.
Las áreas prioritarias para el desarrollo de políticas, y la correspondiente formación, serán: las directrices del Sistema Seguro; el diseño de la carretera (integrando los conceptos de Sistema Seguro); la gestión del tráfico, que ayuda a la explotación segura de la red; la gestión de la seguridad en zona de obras; los criterios para definir los puntos negros, y las auditorías para identificar los sitios de alto riesgo y proceder a su análisis y tratamiento (lo que debe incluir el análisis del riesgo de la red cuando se disponga de las herramientas y la financiación necesarias).
Durante el examen de su plan estratégico general en 2013, la Dirección General de Carreteras de Indonesia identificó algunas deficiencias en seguridad vial y adoptó las siguientes iniciativas prácticas y realistas:
Para las autoridades viales de los países con ingresos bajos y medios, las cuestiones prioritarias para establecer y ejecutar sus políticas serán a menudo diferentes de las prioridades en los países con ingresos altos. Para los países con ingresos bajos y medios, las prioridades en materia de políticas incluirán, generalmente, las siguientes:
La ciudad de Abu Dabi ha desarrollado directrices de diseño urbano a aplicar en sus calles para mejorar la seguridad de manera sostenible, para volver la ciudad más amena para los peatones, los usuarios del transporte público y los ciclistas y para dar a estos usuarios, gracias a estos tratamientos, la prioridad sobre el resto de vehículos (recuadro 7.10).
El problema: el Emirato de Abu Dabi tiene una población diversa con conductores con comportamientos únicos, diversos grados de educación en materia de conducción y diferencias culturales. El Consejo de Planificación Urbana de Abu Dabi ha reconocido la necesidad de crear calles más seguras que ofrezcan más espacios peatonales en un esfuerzo por lograr una sociedad multimodal.
La solución: el Consejo encargó la redacción de un manual de diseño urbano con el fin de abordar estas necesidades. El manual forma ahora parte integrante de las regulaciones de desarrollo y debe obligatoriamente ser utilizado junto con otras directrices y normas adoptadas. El manual se basa en varios principios críticos, de los cuales uno atañe a los peatones: «un buen diseño de las calles empieza por los peatones», y otro declara que «una red de calles bien diseñada aporta seguridad a todos los modos de transporte».
El objetivo del manual es cambiar las prioridades del diseño de las calles, desde una visión tradicional centrada en los vehículos a motor hacia un proceso integrado que tome en consideración el contexto de utilización del suelo y la capacidad de transporte y equilibre las necesidades de todos los usuarios, incluyendo los peatones, los usuarios de los transportes públicos, los ciclistas y los motoristas.
Los resultados: el manual estipula que los peatones son la primera prioridad en el diseño de todas calles del Emirato, seguidos por los usuarios de los transportes públicos, los ciclistas y, finalmente, los vehículos a motor. Un enfoque equilibrado favorece el paseo y un entorno urbano sostenible. El manual ofrece detalles sobre los aparcamientos, la sección transversal, las intersecciones y la localización de los pasos de peatones y aborda la ubicación de los centros de negocios, el contexto urbano, las zonas residenciales, comerciales e industriales, además de una variedad de calles que abarca desde las calle de sentido único y los callejones hasta las principales avenidas arteriales y de circulación. Los elementos estandarizados de diseño centrados en los peatones aseguran refugio, sombra, seguridad, protección contra la intemperie, comodidad y el respeto de las necesidades culturales.
Gráfico 7.1: El paisaje urbano de Abu Dabi
Fuente: Abu Dhabi Urban Planning Council, 2011:
(http://www.upc.gov.ae/guidelines/urban-street-design-manual.aspx?lang=en-US)
Las etapas descritas en los apartados anteriores establecerán las directrices necesarias para integrar el Sistema Seguro en la gestión y la explotación de la red. Sin embargo, las autoridades viales deben llevar a cado otra etapa que consiste en aplicar progresivamente las políticas que están desarrollando y en establecer sistemas de gestión que aseguren que sus actividades incorporan todas las directrices que han establecido.
La autoridad vial debe actuar para incorporar los sistemas de gestión de la seguridad vial en la planificación y la explotación de su red, lo que puede realizarse por medio de medidas como:
La norma ISO 39001 ofrece recomendaciones para estructurar el progresivo establecimiento de este enfoque (apartado 3.2).
La autoridad vial deberá asegurar, progresivamente, tanto a ella misma como a la sociedad, que se están produciendo avances en la mejora de la gestión y la explotación de su red, lo puede realizarse mediante:
En la mayoría de los PMBIs, la identificación y la adopción de indicadores clave de rendimiento (key performance indicator: KPI) específicos de seguridad vial será una manera útil de medir los resultados y de establecer responsabilidades progresivamente.
Todas las estrategias de seguridad vial deberían tener KPIs específicos. Su introducción permite a las autoridades especificar el nivel de resultados deseados en la mejora de la seguridad y fomentar el desarrollo y la ejecución de los programas de mejora.
La falta de KPIs de seguridad vial de alto nivel puede derivar en la ausencia de asignación presupuestaria para programas específicos. En los PBMIs, las categorías de asignación de los fondos incluyen generalmente el mantenimiento ordinario, el mantenimiento periódico, la renovación y la reconstrucción. Una de las ventajas de la asignación separada a programas específicos de seguridad vial es la capacidad de medir los gastos generales de actuaciones seleccionadas y de determinar la rentabilidad económica de la inversión realizada.
Los buenos resultados en la seguridad de la red deben considerarse como un objetivo prioritario de la organización vial. Es probable que los KPIs de seguridad a nivel institucional pasen progresivamente a desempeñar una importancia predominante en la evaluación general de los resultados de la autoridad.
Será necesario desarrollar una gama de indicadores de resultados más detallada para lograr seguir avanzando en la ejecución de actuaciones de seguridad vial en la infraestructura. Después de la adopción de los KPIs, es necesario establecer cómo medirlos, cómo publicar sus resultados y con qué frecuencia (Capítulos 3, 5 y 6). El recuadro 7.11 proporciona un ejemplo de KPIs del Plan Mundial.
El Plan Mundial para el Decenio de Acción (apartado 2.3) incluye indicadores de resultados para dos de sus pilares: las carreteras más seguras y la movilidad más segura. Aunque estos indicadores están dirigidos a la vigilancia de la actividad a nivel mundial, sirven como ejemplos útiles para su uso por los países de forma individual. Los indicadores se clasifican en básicos y opcionales.
Indicadores básicos
● número de países en los que las autoridades de tráfico tienen la responsabilidad legal de mejorar la seguridad vial en sus redes
● número de países con asignación de gastos para los programas de seguridad de la infraestructura viaria
● número de países con el objetivo de eliminar las carreteras de alto riesgo para el año 2020
● número de países que han adoptado políticas de movilidad urbana sostenible
● número de países con unidades especializadas en seguridad vial que vigilan los aspectos de la seguridad de la red viaria
● número de países con auditorías sistemáticas de la seguridad, de los impactos en la seguridad y con políticas y prácticas de evaluación de las carreteras
indicadores opcionales
● número de países que han integrado las necesidades de seguridad vial dentro de la gestión de los usos del suelo y de la planificación del transporte
● número de países con procedimientos para el control de accesos y el control de desarrollos urbanos
● número de países con una práctica regular y continua de encuestas sobre el nivel de seguridad de la red
● número de países en los que los resultados de seguridad en el 10 % de las carreteras con mayor intensidad de tráfico está por encima de un determinado umbral (por ejemplo, las tasas de accidentes por kilómetro, calificaciones mínimas de seguridad de la infraestructura, porcentaje de vías de alta velocidad con mediana y márgenes seguros, etc.)
● número de países con un sistema de calificación de la seguridad para los nuevos proyectos de carreteras
● número de países que publican los resultados de vehículos-kilómetro
Fuente: UNRSC (2011)
Las directrices para los programas son especificaciones para el uso por el personal de la autoridad vial sobre los elementos que deben ser desarrollados y financiados de manera prioritaria (generalmente, definidos por un análisis de la relación coste-beneficio o del valor actual neto, ver apartado 11.4). Estas directrices también serán utilizadas por numerosas autoridades viales para guiar la preparación de proyectos que deben ser sometidos a un proceso de aprobación institucional en varias categorías de financiación para el próximo año presupuestario.
Su desarrollo es generalmente un proceso cooperativo entre el ámbito político central relevante y las regiones de la autoridad vial, necesario para desarrollar y ejecutar los proyectos aprobados como componentes de un cierto programa. Las directrices representan la especificación del programa anual de actividades aprobado por los ámbitos comerciales principales, las oficinas regionales y el nivel institucional, y permiten a las regiones presentar ofertas detalladas para varias categorías de financiación de proyectos.
Un ejemplo es la introducción de una política de mantenimiento que integra criterios de seguridad vial en los niveles de servicio del tráfico. La modificación de estas prácticas existentes puede brindar una mejora progresiva y medible de la seguridad en toda la red. Cambiar las prácticas existentes puede permitir una mejora incremental medible en la seguridad en toda la red. El examen de las prácticas existentes y la identificación de maneras de modificarlas para lograr una mayor seguridad en la red al mismo coste podría realizarse en el marco del desarrollo de directrices para el programa anual.
Las directivas de programas operativoss requieren tiempo suficiente para desarrollarse y luego se utilizan para ayudar a construir el programa anual para su revisión, consideración y priorización durante el período presupuestario.
Existen numerosas variantes de este proceso según las diferentes autoridades, cuyos elementos importantes son:
Establecer los acuerdos para nuevos programas con los que la autoridad vial se sienta cómoda requiere tiempo y esfuerzo. Se sugiere, por lo tanto, establecer, en los años iniciales del desarrollo, programas más sencillos (tanto a nivel de desarrollo como de ejecución) para ayudar en esta transición, especialmente en los países con ingresos bajos y medios.
Los proyectos de naturaleza poco complicada (como la identificación y el tratamiento de puntos negros en la red existente y las actividades de auditoría de la seguridad vial para los nuevos proyectos) constituyen una buena plataforma de aprendizaje inicial.
Iniciar los programas de seguridad con tratamientos de puntos negros permite al personal comprender la necesidad de analizar el coste de los accidentes, el impacto de diferentes actuaciones (como la construcción de glorietas o el ensanche de los arcenes) y la reducción del coste de los accidentes derivada de las actuaciones. Como ya se indicó en el apartado 7.4, estas habilidades son necesarias para que la autoridad vial pueda identificar el riesgo de accidente y pueda analizar y tratar los tramos y carreteras de la red para conseguir reducir los accidentes.
El éxito de los primeros años a partir de un programa sencillo probablemente permita aumentar el apoyo comunitario y gubernamental a la labor de mejora de la seguridad vial, así como obtener más financiación.
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