Manual de Seguridad Vial
Manual para los profesionales y encargados
en la toma de decisionespara la aplicación
de la infraestructura del sistema seguro!
Manual de Seguridad Vial
Manual para los profesionales y encargados
en la toma de decisionespara la aplicación
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Para la autoridad vial, el proceso de avanzar desde la adopción de los principios del Sistema Seguro hasta su implementación en las prácticas de explotación es difícil y potencialmente largo (el avance se medirá en años más que en meses). Las medidas para integrar el enfoque del Sistema Seguro incluirán probablemente:
La tabla 7.2 ofrece un resumen de ciertas cuestiones esenciales y de las posibles acciones o procesos de apoyo para lograr la integración del Sistema Seguro en los sistemas de gestión de la autoridad vial.
| Cuestiones esenciales | Posible acción o proceso |
|---|---|
¿Cómo puede la autoridad vial iniciar el proceso de integración del enfoque del Sistema Seguro en sus prácticas de explotación? | La declaración de funciones y responsabilidades en todos los niveles de la autoridad vial debería reflejar las acciones y resultados esperados para asegurar los avances del Sistema Seguro. |
¿Cómo iniciar o continuar la transición desde los enfoques tradicionales hacia la filosofía del Sistema Seguro? | Asegurar que exista un alto grado de comprensión de las ventajas asociadas al enfoque proactivo de minimización de los riesgos. Los principios del Sistema Seguro y un diseño basado en principios científicos deberían comunicarse al personal de los organismos y a las partes interesadas de manera clara y coherente. Se debería demostrar las ventajas económicas y de seguridad de la adopción de este enfoque mediante casos de estudio y comunicados en toda la organización. |
¿Cómo implementar los principios del Sistema Seguro en la comunicación institucional vertical y horizontal y en los procesos de toma de decisión? | Los procesos institucionales deben integrar los resultados del Sistema Seguro para reforzar el desarrollo de una organización en constante aprendizaje. El desarrollo de la explotación y la experiencia en la implementación deberían guiar el desarrollo continuo de políticas. La retroalimentación a partir de estas actividades es un medio esencial para mejorar las políticas y las directrices para lograr los resultados del Sistema Seguro. |
Acuerdos formalizados sobre las nuevas maneras de gestionar la seguridad en la red | Aplicar estas políticas y desarrollar sistemas de apoyo para incorporar una gestión proactiva de la seguridad de la red en las actividades de planificación, de desarrollo de proyectos, de diseño, de explotación y de mantenimiento de la autoridad vial. Establecer mediciones continuas de los resultados de la seguridad vial para asegurar a la sociedad que el nivel de los resultados va mejorando. |
Tener en cuenta la conciencia de la sociedad y de las partes interesadas y su aceptación de las implicaciones de la adopción de los principios del Sistema Seguro | Desarrollar una estrategia de comunicación basada en mensajes y medios de diálogo aceptados por las partes interesadas. |
Al principio, toda estrategia nacional de seguridad vial existente deberá revisarse con el objetivo de realizar los ajustes necesarios para incluir las bases del Sistema Seguro del Decenio de Acción para la Seguridad Vial de las Naciones Unidas. Se prevé que numerosos países con ingresos bajos y medios deberán examinar la idoneidad de sus procesos (ver las directrices expuestas en el apartado sobre Procesos Institucionales).
Los niveles ejecutivos deberán reconocer también la modificación de responsabilidades organizativas que se deriven de estas decisiones y pensar en la manera de acomodar estos cambios. El nivel de detalle vendrá dictado por las necesidades y el entorno en los que funcione la autoridad vial del país.
En el caso de las autoridades viales que se encuentren en proceso de integración de la práctica del Sistema Seguro, los niveles ejecutivos e intermedios de la gestión necesitarán un tiempo suficiente para aprender y comprender los conceptos subyacentes. Estas tareas de gestión del cambio son muy exigentes: obtener el apoyo y el compromiso de los niveles ejecutivos de la gestión dentro de la organización es una primera etapa crítica y una prioridad.
Los avances dependerán mucho de la dirección asumida por el Director General. Los programas continuos de formación, tales como los descritos en el apartado sobre Aprendizaje y desarrollo de los conocimientos, serán importantes a medida que la organización vaya adoptando políticas institucionales y sistemas mejorados de gestión de la red.
Los procesos internos de comunicación implementados para apoyar la gestión del cambio también deberán revisarse, por si fuera necesario introducir cambios significativos con el tiempo, lo que exige una comunicación eficaz en todos los niveles del gobierno y entre la oficina principal y las regionales.
Debe tomarse como ejemplo la experiencia de la Administración sueca de las carreteras en la introducción del Sistema Seguro (Visión Cero) y en sus esfuerzos para implementar programas de seguridad vial notablemente diferentes en toda la organización (recuadro 7.7).
Entre 2000 y 2009, Suecia ha aumentado la longitud de vías con sección transversal 2+1 y una barrera central en los tramos con elevado tráfico en su red de carreteras de 150 km a 2.120 km con el fin de abordar la alta incidencia de choques frontales debidos en parte a la existencia de calzadas de 13 m de achura (dos carriles de circulación con arcenes anchos) que llevaban a los conductores a circular como si se tratara de una calzada de cuatro carriles. Suecia también empezó a instalar barreras de seguridad en las márgenes para reducir los accidentes por salidas de la vía y amplió sus programas para construir glorietas en aquellas intersecciones con accidentes graves.
La decisión tomada en la sede central en 2000 de aumentar la instalación de barreras de seguridad tardó tiempo en ser ejecutada y apoyada por los responsables regionales. De hecho, fue necesario imponer metas de resultados a los gerentes regionales (carreteras 2+1 con barrera central de cable metálico) para impulsar la conformidad con las políticas institucionales. Algunos gerentes regionales consideraron que las directrices para la conversión de las vías a carreteras 2+1 con un separador central estaban en desacuerdo con los enfoques tradicionales.
El número anual de fallecidos en las carreteras bajó de 550 a 350 en el período de 10 años requerido para implantar esta medida, la cual se ha convertido en una iniciativa mundial de referencia como parte de la implementación de Visión Cero.
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El recuadro 7.8 presenta el ejemplo de una autoridad vial que estableció las bases de su transformación integrando plenamente la filosofía del Sistema Seguro en sus actividades y en el objetivo estratégico asociado que adoptó. La agencia de las Carreteras Principales en Australia Occidental (Main Roads Western Australia: MRWA) es un usuario informado del Sistema Seguro que posee la comprensión y la experiencia de su aplicación, y cuyo proceso adoptado para guiar el uso de los principios de Sistema Seguro en la explotación es exhaustivo e instructivo para otras autoridades viales que se encuentren en el mismo nivel avanzado de conciencia de las ventajas del Sistema Seguro.
«Eliminar los fallecidos y los heridos graves en la red viaria de Australia Occidental y dejar a nuestros hijos y nietos y a la sociedad en general la herencia de un sistema viario seguro».
El objetivo estratégico:
«La estrategia de seguridad vial de MRWA "La Carretera Hacia Cero" apunta a impulsar cambios en nuestros acuerdos institucionales, nuestras prácticas y nuestra cultura en materia de seguridad vial dentro de nuestros esfuerzos para eliminar los fallecidos y los heridos graves en la carretera, lo que permitirá:
El objetivo estratégico de "La Carretera Hacia Cero" refleja la atención a un cambio cultural: cambiar el modo de pensar, la práctica y los comportamientos (permitir al personal imaginar todas las posibilidades) con el fin de construir, mantener y explotar un sistema viario intrínsecamente seguro.
Como ya se señaló, la legislación relevante que rige las operaciones de la autoridad vial influirá en la manera de aplicar el enfoque del Sistema Seguro.
El fomento de la concienciación sobre las posibilidades y la aplicación del Sistema Seguro se conseguirá mediante la dirección, la formación y el desarrollo de conocimientos, como ya se comentó en el capítulo 4. En los países con ingresos bajos y medios, asegurar los recursos destinados a esta sensibilización es una etapa esencial.
Una formación y una gestión del cambio eficaces serán fundamentales para avanzar hacia el Sistema Seguro. Nueva Zelanda, donde la implantación del Sistema Seguro se encuentra muy avanzada, ha desarrollado programas de formación en todo el sector a través de la Autoridad del Transporte de Nueva Zelanda (NZTA) (Climo et al., 2014), como se recoge en el recuadro 7.9
La estrategia neozelandesa "Viajes Más Seguros" ha reconocido la necesidad de implantar el Sistema Seguro en la cultura sobre la seguridad vial del país y de desarrollar la capacidad correspondiente. En los cuatro años siguientes a la adopción del enfoque del Sistema Seguro, NZTA se esforzó en integrar los procesos de este sistema en sus operaciones.
El programa estructurado de cambio de cultura que se integró detallaba lo que este cambio significaba en la práctica y lo que se debía hacer de forma distinta, para lo que se desarrollaron los siguientes recursos:
Se identificó una serie de políticas, procedimientos y directrices con potencial para tener una gran influencia y se inició un programa para su actualización.
El segundo Plan de Acción para la Estrategia "Viajes más Seguros" (2013-2015) ha continuado bajo ese mismo ángulo con tareas específicas para hacer avanzar el Sistema Seguro:
Fuente: Climo et al. (2014).
La experiencia de NZTA ha demostrado que el cambio no es una tarea rápida o fácil, sino que requiere un fuerte liderazgo desde el más alto nivel (políticos y gerentes generales) y perseverancia en la repetición continua de mensajes sencillos pero importantes. También ha demostrado que es vital cambiar el mensaje de los medios de comunicación para dejar atrás la actitud tradicional de echarle la culpa al conductor.
La formación del personal requerirá programas como el neozelandés y otros programas más básicos, especialmente entre las autoridades de los PBMIs. Además, se deben buscar actividades como el intercambio de personal por un corto plazo (de dos a cuatro semanas) con otras autoridades viales nacionales y los seminarios impartidos por expertos locales e internacionales para informar y obtener conocimientos sobre las cuestiones relativas a la seguridad vial.
Por último, se debería fomentar una cultura de cambio y de mejora continua e introducir de manera oportuna programas de formación exhaustivos para el personal de la sede central y de las regiones.
Las iniciativas para ayudar a poner en práctica los principios del Sistema Seguro en los programas y proyectos de la autoridad vial incluyen:
Muchos profesionales de las autoridades viales estudian el análisis de los accidentes, el desarrollo de opciones de tratamiento, la selección de la opción más económica (para reducir los heridos graves y mortales en vez del número de accidentes) y la implementación mediante programas y proyectos en los sitios de alto riesgo (puntos negros). Si bien es preferible que la autoridad vial realice lo antes posible la evaluación de toda su red y el tratamiento del riesgo de accidente, los proyectos de tratamiento de los tramos de alto riesgo (que se basan en pruebas sólidas de tipos de accidentes y en estimaciones fiables de los costes del proyecto y de la reducción del número de accidentes, seguidas por una evaluación posterior) son una herramienta esencial de aprendizaje para los profesionales de la seguridad vial y los ingenieros que comienzan a trabajar en seguridad vial. Estos proyectos, si se ejecutan con la visión del Sistema Seguro y con una comprensión inicial mínima, constituyen un paso importante para los profesionales que se inician en el camino hacia una comprensión más amplia del riesgo de accidente y de las herramientas disponibles.
El Capítulo 6 presenta ejemplos de proyectos piloto ejecutados por todos los organismos involucrados en la seguridad vial, incluso la autoridad vial, en algunos países con el fin de ampliar los conocimientos sobre el análisis y las opciones de actuación.
El cambio es siempre difícil y la reevaluación o reorientación de las políticas y de las directrices que tienen que ver con la integración total del Sistema Seguro es considerable. Se trata de una etapa difícil para cualquier autoridad vial, más aún para la autoridad de un PBMI, que requiere del compromiso y de la perseverancia de los dirigentes y de tanta asistencia como sea posible por parte de las instituciones internacionales de financiación y de las asociaciones de autoridades viales (como PIARC), así como un apoyo por medio de programas de hermanamiento y de programas de intercambio de información y de personal con las autoridades viales de los PAIs.
Para cualquier autoridad vial, el proceso de pasar de la comprensión individual a la adopción de un consenso institucional y luego a un acuerdo sobre la nueva visión en materia de seguridad vial y cómo aplicarla es un verdadero reto. En las autoridades viales de la mayoría de los países con ingresos bajos y medios , los procesos de este tipo están poco desarrollados, y, por lo tanto, sus dirigentes deberán fomentar el diálogo y los debates lo antes posible. Se necesitará tiempo y un fuerte liderazgo para implementar un cambio significativo en los procesos de establecimiento de políticas institucionales.
Para apoyar la considerable tarea de desarrollar políticas para establecer las prioridades en materia de seguridad vial, las autoridades viales de los PBMIs pueden establecer grupos de trabajo que examinen los programas y desarrollen recomendaciones detalladas y aplicables sobre las políticas de gestión ejecutiva. Cada grupo debería incluir:
Estos grupos de trabajo rendirán cuentas a la gestión ejecutiva, que debería reunirse como grupo ejecutivo de planificación de la seguridad vial de manera regular. Las cuestiones de prioridad política pueden incluir:
Una autoridad con procesos institucionales de toma de decisiones más avanzados puede formar un comité de revisión de proyectos para desarrollar y ampliar un programa de reducción de los riesgos de accidente. El comité compuesto por ejecutivos altamente cualificados del propio organismo y revisará las presentaciones realizadas por el personal del proyecto de manera regular (por ejemplo, cada semana). Los promotores del proyecto contestarán las preguntas sobre temas importantes de alto nivel (el coste estimado, la gestión de los activos, la ejecución, la gestión del entorno y la adquisición de terrenos, la movilidad y el acceso, la gestión del tráfico y la seguridad vial).
Los debates sobre la seguridad vial se centrarán en medidas propuestas para mejorar la seguridad en proyectos nuevos o de problemas de seguridad en una carretera existente que deba rehabilitarse. Las políticas institucionales, las directrices y las normas de seguridad se revisarán, ajustarán o introducirán como resultado de estos debates y de los futuros exámenes llevados a cabo.
Como ya se ha mencionado en el apartado sobre Aprendizaje y desarrollo de los conocimientos, la experiencia adquirida en programas de tratamiento de puntos negros es relevante dado que estas actividades sensibilizan a la autoridad vial no solamente sobre las oportunidades de mejorar el nivel de la seguridad en la red, sino también sobre las desventajas de tratar únicamente las zonas de alto riesgo y de dejar tramos de menos riesgo sin actuaciones y con menos probabilidades de ser tratados.
La creación de un comité reconoce que la integración del Sistema Seguro requiere un diálogo en toda la organización a nivel de la gestión ejecutiva sobre las responsabilidades de explotación de la red, así como un diálogo similar a nivel de los proyectos o programas específicos (por ejemplo, dónde deberían ubicarse los carriles bici dentro de la sección transversal en un proyecto nuevo o de acondicionamiento de una carretera arterial).
El paso siguiente a los procesos señalados en el apartado sobre Procesos Institucionales es la redacción de políticas, directrices y normas de calidad como resultado de estos procesos, que serán desarrolladas progresivamente y con naturaleza muy variada, lo que refleja la fase de desarrollo en materia de seguridad vial de la autoridad viaria y sus prioridades inmediatas en la materia. El Capítulo 9 ofrece recomendaciones sobre el papel de las políticas, las directrices y las herramientas para su desarrollo.
Las áreas prioritarias para el desarrollo de políticas, y la correspondiente formación, serán: las directrices del Sistema Seguro; el diseño de la carretera (integrando los conceptos de Sistema Seguro); la gestión del tráfico, que ayuda a la explotación segura de la red; la gestión de la seguridad en zona de obras; los criterios para definir los puntos negros, y las auditorías para identificar los sitios de alto riesgo y proceder a su análisis y tratamiento (lo que debe incluir el análisis del riesgo de la red cuando se disponga de las herramientas y la financiación necesarias).
Durante el examen de su plan estratégico general en 2013, la Dirección General de Carreteras de Indonesia identificó algunas deficiencias en seguridad vial y adoptó las siguientes iniciativas prácticas y realistas:
Para las autoridades viales de los países con ingresos bajos y medios, las cuestiones prioritarias para establecer y ejecutar sus políticas serán a menudo diferentes de las prioridades en los países con ingresos altos. Para los países con ingresos bajos y medios, las prioridades en materia de políticas incluirán, generalmente, las siguientes:
La ciudad de Abu Dabi ha desarrollado directrices de diseño urbano a aplicar en sus calles para mejorar la seguridad de manera sostenible, para volver la ciudad más amena para los peatones, los usuarios del transporte público y los ciclistas y para dar a estos usuarios, gracias a estos tratamientos, la prioridad sobre el resto de vehículos (recuadro 7.10).
El problema: el Emirato de Abu Dabi tiene una población diversa con conductores con comportamientos únicos, diversos grados de educación en materia de conducción y diferencias culturales. El Consejo de Planificación Urbana de Abu Dabi ha reconocido la necesidad de crear calles más seguras que ofrezcan más espacios peatonales en un esfuerzo por lograr una sociedad multimodal.
La solución: el Consejo encargó la redacción de un manual de diseño urbano con el fin de abordar estas necesidades. El manual forma ahora parte integrante de las regulaciones de desarrollo y debe obligatoriamente ser utilizado junto con otras directrices y normas adoptadas. El manual se basa en varios principios críticos, de los cuales uno atañe a los peatones: «un buen diseño de las calles empieza por los peatones», y otro declara que «una red de calles bien diseñada aporta seguridad a todos los modos de transporte».
El objetivo del manual es cambiar las prioridades del diseño de las calles, desde una visión tradicional centrada en los vehículos a motor hacia un proceso integrado que tome en consideración el contexto de utilización del suelo y la capacidad de transporte y equilibre las necesidades de todos los usuarios, incluyendo los peatones, los usuarios de los transportes públicos, los ciclistas y los motoristas.
Los resultados: el manual estipula que los peatones son la primera prioridad en el diseño de todas calles del Emirato, seguidos por los usuarios de los transportes públicos, los ciclistas y, finalmente, los vehículos a motor. Un enfoque equilibrado favorece el paseo y un entorno urbano sostenible. El manual ofrece detalles sobre los aparcamientos, la sección transversal, las intersecciones y la localización de los pasos de peatones y aborda la ubicación de los centros de negocios, el contexto urbano, las zonas residenciales, comerciales e industriales, además de una variedad de calles que abarca desde las calle de sentido único y los callejones hasta las principales avenidas arteriales y de circulación. Los elementos estandarizados de diseño centrados en los peatones aseguran refugio, sombra, seguridad, protección contra la intemperie, comodidad y el respeto de las necesidades culturales.
Fuente: Abu Dhabi Urban Planning Council, 2011:
(http://www.upc.gov.ae/guidelines/urban-street-design-manual.aspx?lang=en-US)
Las etapas descritas en los apartados anteriores establecerán las directrices necesarias para integrar el Sistema Seguro en la gestión y la explotación de la red. Sin embargo, las autoridades viales deben llevar a cado otra etapa que consiste en aplicar progresivamente las políticas que están desarrollando y en establecer sistemas de gestión que aseguren que sus actividades incorporan todas las directrices que han establecido.
La autoridad vial debe actuar para incorporar los sistemas de gestión de la seguridad vial en la planificación y la explotación de su red, lo que puede realizarse por medio de medidas como:
La norma ISO 39001 ofrece recomendaciones para estructurar el progresivo establecimiento de este enfoque (apartado 3.2).
La autoridad vial deberá asegurar, progresivamente, tanto a ella misma como a la sociedad, que se están produciendo avances en la mejora de la gestión y la explotación de su red, lo puede realizarse mediante:
En la mayoría de los PMBIs, la identificación y la adopción de indicadores clave de rendimiento (key performance indicator: KPI) específicos de seguridad vial será una manera útil de medir los resultados y de establecer responsabilidades progresivamente.
Todas las estrategias de seguridad vial deberían tener KPIs específicos. Su introducción permite a las autoridades especificar el nivel de resultados deseados en la mejora de la seguridad y fomentar el desarrollo y la ejecución de los programas de mejora.
La falta de KPIs de seguridad vial de alto nivel puede derivar en la ausencia de asignación presupuestaria para programas específicos. En los PBMIs, las categorías de asignación de los fondos incluyen generalmente el mantenimiento ordinario, el mantenimiento periódico, la renovación y la reconstrucción. Una de las ventajas de la asignación separada a programas específicos de seguridad vial es la capacidad de medir los gastos generales de actuaciones seleccionadas y de determinar la rentabilidad económica de la inversión realizada.
Los buenos resultados en la seguridad de la red deben considerarse como un objetivo prioritario de la organización vial. Es probable que los KPIs de seguridad a nivel institucional pasen progresivamente a desempeñar una importancia predominante en la evaluación general de los resultados de la autoridad.
Será necesario desarrollar una gama de indicadores de resultados más detallada para lograr seguir avanzando en la ejecución de actuaciones de seguridad vial en la infraestructura. Después de la adopción de los KPIs, es necesario establecer cómo medirlos, cómo publicar sus resultados y con qué frecuencia (Capítulos 3, 5 y 6). El recuadro 7.11 proporciona un ejemplo de KPIs del Plan Mundial.
El Plan Mundial para el Decenio de Acción (apartado 2.3) incluye indicadores de resultados para dos de sus pilares: las carreteras más seguras y la movilidad más segura. Aunque estos indicadores están dirigidos a la vigilancia de la actividad a nivel mundial, sirven como ejemplos útiles para su uso por los países de forma individual. Los indicadores se clasifican en básicos y opcionales.
Indicadores básicos
● número de países en los que las autoridades de tráfico tienen la responsabilidad legal de mejorar la seguridad vial en sus redes
● número de países con asignación de gastos para los programas de seguridad de la infraestructura viaria
● número de países con el objetivo de eliminar las carreteras de alto riesgo para el año 2020
● número de países que han adoptado políticas de movilidad urbana sostenible
● número de países con unidades especializadas en seguridad vial que vigilan los aspectos de la seguridad de la red viaria
● número de países con auditorías sistemáticas de la seguridad, de los impactos en la seguridad y con políticas y prácticas de evaluación de las carreteras
indicadores opcionales
● número de países que han integrado las necesidades de seguridad vial dentro de la gestión de los usos del suelo y de la planificación del transporte
● número de países con procedimientos para el control de accesos y el control de desarrollos urbanos
● número de países con una práctica regular y continua de encuestas sobre el nivel de seguridad de la red
● número de países en los que los resultados de seguridad en el 10 % de las carreteras con mayor intensidad de tráfico está por encima de un determinado umbral (por ejemplo, las tasas de accidentes por kilómetro, calificaciones mínimas de seguridad de la infraestructura, porcentaje de vías de alta velocidad con mediana y márgenes seguros, etc.)
● número de países con un sistema de calificación de la seguridad para los nuevos proyectos de carreteras
● número de países que publican los resultados de vehículos-kilómetro
Fuente: UNRSC (2011)
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