Manual de Seguridad Vial
Manual para los profesionales y encargados
en la toma de decisionespara la aplicación
de la infraestructura del sistema seguro!
Manual de Seguridad Vial
Manual para los profesionales y encargados
en la toma de decisionespara la aplicación
de la infraestructura del sistema seguro!
Esta sección presenta una breve reseña de los marcos de seguridad vial y las herramientas relacionadas para los países y las organizaciones. Se recomienda al usuario de este manual consultar las fuentes originales y los enlaces para información más detallada en cuanto a los marcos de gestión de la seguridad vial, las herramientas y su uso que se proporcionan en toda la sección.
Los países con las carreteras más seguras demuestran numerosas características comunes en su gestión de la seguridad vial. Se han dirigido a los mejores resultados de seguridad vial, adoptaron un enfoque sistemático para las intervenciones, e implementaron una variedad de arreglos institucionales que fueron fortalecidos durante muchos años (OCDE, 2008 ; GRSF, 2009, 2013). Los conocimientos sobre las prácticas exitosas fueron integrados en las herramientas de gestión para los países (GRSF, 2009, actualizado 2013) y para las organizaciones (ISO 39001 – ver ISO 2012). Estas herramientas:
El sistema de gestión de la seguridad vial nacional es el objeto principal de esta sección. Un breve resumen de la norma internacional para las organizaciones, se da en las funciones de gestión institucional, en el marco y las herramientas del sistema de gestión .
Un marco de evaluación de la gestión de la seguridad vial se ha desarrollado con base en la práctica eficaz, que identifica los elementos de gestión que son imprescindibles para mejorar los resultados de la seguridad vial nacional (GRSF, 2009-2013). La seguridad se produce al igual que otros bienes y servicios, y el proceso de producción en el marco ilustrado en el Gráfico 3.1.Es considerado como un sistema de gestión de tres niveles: las funciones de gestión institucional producen intervenciones, que a su vez producen los resultados deseados.
Fuentee: GRSF, 2009: Building on the frameworks of Land Transport Safety Authority, 2000; Wegman, 2001; Koornstra et al., 2002; Bliss 2004.
Las siguientes secciones contienen una breve descripción de los tres elementos del sistema de gestión mostrado en el Gráfico 3.1
El fundamento de un sistema nacional eficiente de gestión de la seguridad vial, es la gestión institucional, como se indica en el nivel inferior de la pirámide que se muestra arriba. Los elementos clave para una gestión institucional eficaz se han identificado y definido mediante el estudio global de los sistemas de gestión y de los acuerdos de liderazgo en los países y las jurisdicciones que han logrado reducciones sustanciales en las muertes y lesiones graves (así como los de los países sin este tipo de arreglos, y que han sido menos eficaces ) (OCDE, 2008 ; GRSF, 2009. 2013 ; GRSF 2006-2009). En el recuadro 3.1 se describen estas funciones.
La atención a los resultados es la función general. Su expresión última tiene que ver con una orientación estratégica que vincula todas las intervenciones actuales y potenciales con los resultados, analiza lo que pueda obtenerse con el tiempo, y establece una red de gestión de los resultados para la entrega de intervenciones y de resultados intermedios y finales. Define el nivel de seguridad que un país desea lograr, expresado en términos de visión, objetivos y metas relacionados.
Fuente: GRSF, (2009)
La función primordial y la razón de ser del sistema de gestión es la atención a los resultados. Esto representa el deseo de un país o de una jurisdicción de lograr mejores resultados en el campo de la seguridad vial, a través de
La adjudicación de esta función se examina más en detalle en el Capítulo 6, donde se discute plenamente los objetivos de seguridad vial, planes y estrategias de inversión. Para sostener esta función, existen arreglos definidos y una capacidad para la coordinación, la legislación, el financiamiento y la asignación de los recursos; la promoción, el monitoreo y la evaluación; la investigación, el desarrollo y la transferencia de conocimientos. A falta de un enfoque claro y responsable de los resultados, todas las otras funciones de gestión institucional y las intervenciones carecen de cohesión y de dirección; lo cual puede socavar la eficacia y eficiencia de las iniciativas de seguridad vial (GRSF, 2009-2013). Por estas razones, y tal como se aconseja en Capítulo 6, los PBMIs deberían tener precaución al establecer planes y estrategias complejos, hasta que los datos y la capacidad de gestión apropiados estén disponibles. Sin embargo, se recomienda la medición de los problemas y la selección de metas específicas para proyectos financiados y basados en el principio de ‘aprender haciendo’ en corredores o tramos de pruebas.
Las funciones de gestión institucional se ejecutan en primer lugar por agencias gubernamentales encargadas de las responsabilidades principales de seguridad vial; por ejemplo, transporte, planificación del uso del suelo, carreteras, justicia, policía, salud, seguridad y salud en el trabajo, y educación. También son ejecutadas mediante arreglos de alianzas entre el gobierno, la sociedad civil y las empresas, en vinculación con los objetivos y metas nacionales y las metas y objetivos de la organización. La comunidad profesional y la de la investigación brindan un apoyo fundamental para las próximas etapas de eficacia comprobada (Peden et al, 2004). Como ya se resaltó anteriormente, el liderazgo gubernamental y el establecimiento de una agencia líder son condiciones indispensables para el éxito de las actividades en el campo de la seguridad vial (Peden et al, 2004 ; OCDE, 2008 ; GRSF, 2009, 2013).
En todo este Manual se hace referencia a las funciones de gestión institucional y a ejemplos de su ejecución. Varios casos de estudio detallados, que ilustran la puesta en marcha nacional exitosa, se encuentran en el anexo 2 y el anexo 4 de las directrices para la gestión de la seguridad vial producidas y utilizadas por el Banco Mundial (GRSF, 2009). El Capítulo 6, así como los anexos 3 y 4 sobre las directrices mundiales de gestión de la seguridad vial (GRSF, 2009, 2013 proporcionan orientación sobre el establecimiento o fortalecimiento de los mecanismos de la agencia líder.
El segundo elemento del marco para la gestión de la seguridad vial, que se indica en el gráfico 3.1, es la intervención en todo el sistema. La intervención eficaz se centra en la implementación de enfoques basados en la evidencia para reducir la exposición al riesgo de muerte o de lesiones graves; prevenir las muertes y las lesiones graves; para mitigar la gravedad de las lesiones cuando se produce un accidente, y para reducir las consecuencias de las lesiones. Las intervenciones deben abarcar la seguridad de todos los usuarios y tomar en cuenta los datos demográficas futuros, y en particular la vulnerabilidad física de una sociedad que envejece. Las intervenciones suelen abordar típcamente:
En todos estos ámbitos, se establecen normas específicas, directrices, y protocolos así como los medios que garanticen su cumplimiento.
En los países que se están iniciando en esfuerzos de seguridad vial, un error común de interpretación es el supuesto de que, ya que el 90% de los accidentes se debe probablemente al error humano, los enfoques directos basados mayormente en la educación y la capacitación juegan un papel importante en la prevención de las muertes y las lesiones graves. Obviamente, estas medidas son un apoyo, pero existen pocas o ninguna prueba que confirmen que la educación y la capacitación solas puedan mejorar los resultados de la seguridad vial.
El control de la velocidad, la ingeniería de seguridad de los vehículos y de las carreteras y la mejora de la respuesta de los servicios de intervención médica de emergencia son, al contrario, los elementos que juegan un rol mayor (Peden et al, 2004). Al mismo tiempo, el objetivo del Sistema de seguridad requiere el examen de los factores que contribuyen en el diseño (ingeniería) y en otras intervenciones de vial, para cambiar de un enfoque en la prevención de los accidentes al enfoque en la prevención de las muertes y lesiones graves. Una vez más, la investigación sobre los factores que contribuyen a las muertes y lesiones graves indica que la intervención que busca mejorar el control de la velocidad, la seguridad intrínseca de los vehículos y el entorno vial; todos tienen un papel importante que desempeñar para abordar este nuevo enfoque (Stigson et al, 2011).
Los países con los mejores resultados implementan paquetes integrados de intervenciones de seguridad vial que hayan brindado mejoras significativas en los resultados y hayan utilizado la innovación, basada en los principios de seguridad bien establecidos. Para producir resultados rápidos, los programas de seguridad vial deben, desde su inicio, seleccionar las secciones de la red vial en las que ocurren altas concentraciones de muertes y lesiones graves, donde se obtendrán las mayores tasas de reducción de muertes y lesiones graves. Las conclusiones del Informe Mundial sobre Prevención de Traumatismos causados por Accidentes de Tráfico proveen un sustancial plan maestro basado en el consenso para la acción al nivel nacional, regional y mundial, y fueron desde entonces aprobadas por resoluciones sucesivas de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Peden et al, 2004). Los informes de la OCDE (por ejemplo, OCDE 2008) contienen también ejemplos internacionales sobre la eficacia de las intervenciones. La información también se encuentra disponible en el estudio SUNflower (Koonstra et al, 2002), en el Observatorio Europeo de la Seguridad Vial (2014), y las directices producidas por la UNRSC (2006-2013). Las estrategias de intervención clave recomendadas incluyen:
Este manual no pretende ofrecer directrices detallados sobre la intervención de seguridad vial en general, sino interesarse específicamente en la planificación, diseño, funcionamiento y uso de la red vial. En el Capítulo 11 se pueden consultar las orientaciones sobre la selección y la priorización de las intervenciones en este campo. Aquí se hacen referencias cruzadas con los trabajos cruciales de PIARC que incluyen su reciente trabajo y orientación sobre las jerarquías de carreteras, lo que constituye un marco fundamental para la gestión de la seguridad de la red vial.
El último elemento del sistema de gestión de la seguridad vial mostrado en el gráfico 3.2, atañe a la medición de los resultados y su expresión en metas en términos de resultados finales, resultados intermedios, y productos (Bliss, 2004). Las metas definen el funcionamiento de la seguridad vial deseada aprobado por el gobierno en todos sus niveles, las partes interesadas y la comunidad. Este nivel de seguridad está determinado en última instancia, por la calidad de las intervenciones que hayan sido implementadas, que a su vez están determinadas por la calidad de la prestación de las funciones de gestión institucional del país.
Los resultados finales también se pueden medir y elegir como metas en términos de tasas per capita, vehículos, y volumen de los viajes. Se pueden expresar como un objetivo a largo plazo para la seguridad futura del sistema de tráfico (por ejemplo, como en el Sistema de seguridad, Visión Cero), con metas intermedias a corto y mediano plazo hacia este objetivo, expresadas en términos de costos sociales, muertes y lesiones graves, habitualmente presentados en términos absolutos. (Ver IRTAD 2014) para más detalles.
Los resultados intermedios están vinculados a la mejora de los resultados finales y de las medidas habituales. Incluyen las velocidades medias de tráfico, la proporción de conductores en estado de ebriedad en los accidentes, causando muertes y lesiones graves; las tasas de desgaste del cinturón de seguridad y uso del casco; el estado físico o la clasificación de seguridad de la red vial (por ejemplo, clasificación del iRAP), la norma de clasificación de seguridad de la flota vehicular (por ejemplo, clasificación mundial NCAP), y la respuesta del sistema médico de intervenciones de emergencia.
Los productos representan los entregables físicos que subyacen a las mejoras en los resultados intermedios y finales. Ejemplos son los kilómetros implementados de mejoras a la ingeniería y el número de operativos de aplicación policiaca necesarios para reducir las velocidades promedio del tráfico, ampliar el uso del cinturón de seguridad o reducir la conducción bajo efecto del alcohol. También pueden corresponder a hitos que muestran que se ha completado una tarea específica (Bliss, 2004).
Cada vez más, los países activos en el campo de la seguridad vial establecen metas medibles de resultados finales e intermedios. En ciertos casos, también establecen objetivos relacionados de productos medibles y alineados con los resultados previstos. Como ya se mencionó, en muchos PBMIs, donde la capacidad de implementación de planes nacionales seleccionados es inexistente o está en un estado incipiente, se recomienda adoptar el objetivo a largo plazo del Sistema Seguro, a la vez restringiendo el establecimiento de metas cuantitativas a proyectos financiados de corredores o zonas de demostración. El Capítulo 5 ofrece recomendaciones sobre los sistemas de datos viales, que permiten el establecimiento y el seguimiento de las metas. En el Capítulo 6 se presentan casos de estudio sobre funciones, responsabilidades, desarrollo de políticas y programas de fijación de objetivos en diferentes contextos.
Los tres elementos del sistema de gestión de la seguridad vial –funciones de gestión institucional, intervenciones y resultados– necesitan ser valorados a partir de la práctica eficaz identificada en los países, que desarrollen nuevos proyectos, programas y estrategias, e independientemente de su estado de desarrollo (OCDE, 2008). En los párrafos siguientes sobre La Herramienta del Sistema de Gestión Nacional, se describen los pasos y herramientas disponibles para evaluar las fortalezas y debilidades de la gestión de la seguridad vial nacional y la implementación de las iniciativas necesarias para la capacitación.
Para ayudar a los países que deseen mejorar sus resultados de seguridad vial, el Banco Mundial publicó directrices (GRSF, 2009, 2013), que reconocen que el establecimiento de una capacidad eficaz, exige una inversión a largo plazo y no se hará de la noche a la mañana. En ellos se aborda la cuestión central de saber cómo pasar de una débil a una fuerte gestión institucional con este fin. La guía describe dos etapas prácticas para reforzar la gestión de la seguridad vial nacional. El primer paso se señala más adelante, comprende elementos de exámenes de la capacidad de gestión de la seguridad vial que ayudan a identificar las fortalezas y debilidades de los enfoques actuales.
El primer paso recomendado a los países es llevar a cabo un análisis de la capacidad de gestión de la seguridad vial. Este examen fue evaluado de manera independiente, como una buena herramienta rentable, que se ha utilizado ampliamente en los PBMIs. También se ha utilizado en Suecia y en Australia Occidental, donde ha contribuido con éxito al fortalecimiento de algunos aspectos de la prestación institucional (GRSF, 2012).
Los objetivos de la evaluación de la capacidad son los siguientes:
El examen de la capacidad de gestión de la seguridad vial, implica el compromiso con la dirección de las principales agencias gubernamentales y del sector privado, que son capaces de influir en los resultados del país. El examen se lleva a cabo por especialistas externos en seguridad vial, reconocidos al nivel internacional; con una amplia experiencia en la gestión ejecutiva a nivel nacional e internacional.
Pasos del análisis de capacidad: El examen de la capacidad nacional se hace por etapas distintas:
Se utilizan doce listas para ayudar a evaluar y comparar todos los elementos del sistema de gestión y sus vinculaciones según una práctica eficiente (GRSF, 2009, 2013).
Estrategia de inversión a largo plazo : sobre la base de la revisión, una estrategia de inversión a largo plazo se desarrolla, abriendo el camino desde una capacidad débil hacia una fuerte a través de las fases de establecimiento, de crecimiento y de consolidación de la estrategia de inversión. Estas fases se describen a profundidad en el Capítulo 6, Metas y planes estratégicos.
La primera fase importante para muchos PBMIs en el establecimiento de su actividad en el campo de la seguridad vial, será la preparación de los proyectos de seguridad, en vez de embarcarse directamente en ambiciosos planes nacionales previstos en la fase de crecimiento. Los exámenes de capacidades de gestión de la seguridad vial indican que los PBMIs que especifican planes nacionales, sin la capacidad de financiamiento para su ejecución, no tienen éxito (GRSF, 2006-2013). El objetivo práctico es la entrega de elementos clave de fortalecimiento de la capacidad, en proyectos de realizaciones financiados , tales como los descritos al final de este Capítulo en el apartado 3.3 durante la Fase de establecimiento de la estrategia de inversión.
El proyecto comprende la construcción de la capacidad institucional fundamental para medir y orientar los resultados de seguridad en corredores de alto riesgo y zonas con fuerte volumen de tráfico y, prestando a la vez, una atención específica a las disposiciones de la agencia líder y a los acuerdos relacionados de coordinación, del seguimiento y la evaluación. Ello proporciona una base para el aumento de la inversión, para acelerar el fortalecimiento de la capacidad, y para el logro de mejores resultados en toda la red de carreteras en el marco de un plan nacional para la fase de crecimiento.segunda etapa : Ejecución de los proyectos del Sistema Seguro para lanzar la estrategia de inversión
El segundo paso, según las directrices nacionales, consiste en la cuidadosa preparación y ejecución de proyectos de seguridad vial del Sistema Seguro para aplicar la fase de establecimiento de la estrategia de inversión (GRSF, 2009, 2013). Como ya se mencionó, los proyectos cuidadosamente preparados y financiados de demostración en corredores de circulación, proveen una base para los países que inician sus actividades de seguridad vial o los que se embarcan el enfoques más ambiciosos para fortalecer sus capacidades iniciales.
La inversión actual para la seguridad vial del Banco Mundial en el refuerzo del desarrollo de capacidades de gestión de la seguridad vial, se concentrn en programas de inversión sistemáticos, medibles y responsables. Estos avanzan simultáneamente en la transferencia de conocimientos de seguridad vial, fortalecen la capacidad de los socios gubernamentales y las partes interesadas que participan, y producen rápidamente resultados en los corredores y zonas específicas de alto riesgo. El fin es proporcionar puntos de referencia, dimensiones y capacidad para la siguiente etapa de la inversión (GRSF, 2013). Los componentes recomendados del proyecto se describen brevemente en la parte ARRANCAR en el apartado 3.3, mientras que los ejemplos se proporcionan en el Capítulo 6. Se han publicado directrices complementarias para un enfoque racionalizado del examen de la capacidad y el desarrollo de proyectos, y para la integración sistemática de la seguridad vial en corredores viales de comercio regional (GRSF, 2013; Breen et al, 2013).
Si bien el proceso en dos etapas descrito arriba, fue identificado para informar las prioridades de inversión en los PIBMs, y las herramientas anteriores también han sido utilizadas en los PIAs que se han movido hacia un enfoque del Sistema Seguro (Breen et al, 2008; Howard et al, 2010). El capítulo 6 brinda ejemplos de proyectos de demostración de construcción de capacidades que pueden ayudar a establecer las disposiciones de liderazgo y coordinación; poner en marcha una acción multisectorial, y obtener resultados rápidos en corredores y zonas seleccionados por su fuerte volumen de tráfico y por su alto riesgo.
En esta sección se han presentado brevemente las herramientas de creación de la capacidad. Los principios fundamentales que subyacen a esta guía pueden resumirse como:
A lo largo de este manual se presentan ejemplos prácticos de la manera cómo se utilizan estas herramientas, y se ofrecen al lector las referencias a la orientación original para una discusión detallada. (GRSF 2009, 2013).
Los accidentes automovilísticos son la causa principal de muertes y de lesiones graves en el lugar de trabajo, y en la conducción hasta el lugar de trabajo. Por ejemplo, encuestas en varios países de la UE indican que de un 40 a un 60% de todos los accidentes de trabajo mortales, son accidentes de tráfico. Estudios realizados en el mundo entero indican que los costos de los accidentes relacionados al trabajo son considerables, tanto para la sociedad como para los empleadores (DaCoTa, 2012b). En este contexto, la Organización Internacional para la Normalización (ISO) ha producido la Norma ISO 39001: Sistemas de Gestión de la Seguridad Vial: Requisitos y recomendaciones de buenas prácticas, con consejos de utilización.
Esta norma se diseña para ayudar a las organizaciones a integrar la seguridad vial como un objetivo principal en sus sistemas de gestión, así como a alinearla con las estrategias y los objetivos nacionales de seguridad vial. Esta dirigida tanto las pequeñas como las grandes organizaciones, y también al público y al sector privado. Los ejemplos específicos contenidos en el manual comprenden las organizaciones de transporte de bienes y de personas, las que generan tráfico; tales como las escuelas y los supermercados, y las responsables del suministro de la red de carreteras.
La norma ISO 39001 se vincula con otras normas ISO para sistemas de gestión, y establece responsabilidades específicas de alta dirección y de amplio alcance, así como funciones clave de gestión. ISO 39001 requiere que las organizaciones adopten el objetivo del Sistema Seguro y tomen decisiones sobre los objetivos y metas en el ínterin, y sobre los planes para alcanzarlos. Las organizaciones deben:
Las organizaciones deben seleccionar los factores de eficacia de la seguridad vial que requieran ser trabajados, y luego analizar lo que se puede lograr a través del tiempo. Para establecer sus metas, las organizaciones deben considerar la capacidad de gestión necesaria para alcanzarlas, asegurar el seguimiento de los resultados, y examinar sus sistema de gestión de la seguridad vial para su mejora continua (ISO, 2012).
Los primeros usuarios de la norma ISO 39001 fueron administraciones de transporte de mercancías y de pasajeros, así como empresas suecas y japonesas. Estas declaran la adopción del objetivo del Sistema Seguro, de la mejora en los resultados de la seguridad vial, y el interés acrecentado de las empresas, en cuanto a la adopción de medidas de seguridad vial como resultado de la adopción del objetivo del Sistema Seguro. Si se implementa dentro del marco político nacional adecuado, esta herramienta ofrece un alto potencial para involucrar a las empresas y admisnitraciones de todo tamaño en una actividad eficiente de seguridad vial. En el caso de los PBMIs, la adopción precoz de la norma ISO 39001 por grandes empresas, podría en una primera instancia, ayudar a los gobiernos a enfrentar los graves retos de seguridad vial.
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