3.1 Introducción

La gestión de la seguridad vial es el primer y fundamental pilar del Plan Mundial para el Decenio de Acción (UNRSC, 2011). El Informe Mundial sobre Prevención de Traumatismos causados por Accidentes de Tráfico (Peden et al, 2004), y el Plan Mundial la mejora hacen hincapié en que la mejora del rendimiento de la seguridad vial requiere un enfoque sistemático y planificado. Establecer un sistema eficaz de gestión de la seguridad vial es el medio por el cual los países y las organizaciones pueden lograr esto.

Este capítulo es una breve introducción a los elementos claves de los marcos y de las nuevas herramientas para un sistema de gestión de la seguridad vial eficaz. El objetivo es dar una idea del alcance general de la comprensión de la tarea de gestión de la seguridad vial para proporcionar antecedentes y el contexto para una orientación más específica que sigue a lo largo de este manual.

El capítulo destaca la importancia de la gestión institucional para sentar las bases para el éxito de la intervención de la seguridad vial y los resultados sostenibles y enfatiza la importancia primordial del liderazgo gubernamental a nivel nacional y al nivel del más alto mando de la gestión de la seguridad vial en las organizaciones. Presenta además nuevas herramientas diseñadas para ayudar a los países y a las organizaciones a desarrollar o mejorar sus sistemas de gestión de la seguridad vial. Las siguientes etapas prácticas que los países pueden emprender hacia estos objetivos son brevemente y desarrolladas más a profundidad en los capítulos siguientes.

3.2 Marcos y herramientas para los sistemas de gestión

Esta sección presenta una breve reseña de los marcos de seguridad vial y las herramientas relacionadas para los países y las organizaciones. Se recomienda al usuario de este manual consultar las fuentes originales y los enlaces para información más detallada en cuanto a los marcos de gestión de la seguridad vial, las herramientas y su uso que se proporcionan en toda la sección.

Los países con las carreteras más seguras demuestran numerosas características comunes en su gestión de la seguridad vial. Se han dirigido a los mejores resultados de seguridad vial, adoptaron un enfoque sistemático para las intervenciones, e implementaron una variedad de arreglos institucionales que fueron fortalecidos durante muchos años (OCDE, 2008 ; GRSF, 2009, 2013). Los conocimientos sobre las prácticas exitosas fueron integrados en las herramientas de gestión para los países (GRSF, 2009, actualizado 2013) y para las organizaciones (ISO 39001 – ver ISO 2012). Estas herramientas:

• están diseñadas para ayudar a los encargados de decisiones de políticas y a los profesionales en todo el mundo a desarrollar sistemas de gestión sostenibles, diseñan las etapas pragmáticas para construir una capacidad inicial con el fin de obtener resultados en el campo de la seguridad vial,
• están diseñadas para fortalecerse mutuamente,
• proporciona directrices para una gestión institucional responsable, enfocada en los resultados y,
• alientan la adopción del objetivo y el enfoque del Sistema de seguridad y el enfoque y los objetivos intermedios,
• promueven la ejecución de intervenciones de eficacia demostrable para hacer frente a los factores de riesgo conocidos, asociados con la muerte y lesiones graves en accidentes de tráfico (DaCoTa, 2012a).

El sistema de gestión de la seguridad vial nacional es el objeto principal de esta sección. Un breve resumen de la norma internacional para las organizaciones, se da en las funciones de gestión institucional, en el marco y las herramientas del sistema de gestión .

El marco nacional para los sistemas de gestión

Un marco de evaluación de la gestión de la seguridad vial se ha desarrollado con base en la práctica eficaz, que identifica los elementos de gestión que son imprescindibles para mejorar los resultados de la seguridad vial nacional (GRSF, 2009-2013). La seguridad se produce al igual que otros bienes y servicios, y el proceso de producción en el marco ilustrado en el Gráfico 3.1.Es considerado como un sistema de gestión de tres niveles: las funciones de gestión institucional producen intervenciones, que a su vez producen los resultados deseados.

Gráfico 3.1: El sistema de gestión de la seguridad vial

Fuentee: GRSF, 2009: Building on the frameworks of Land Transport Safety Authority, 2000; Wegman, 2001; Koornstra et al., 2002; Bliss 2004.

Las siguientes secciones contienen una breve descripción de los tres elementos del sistema de gestión mostrado en el Gráfico 3.1

Funciones de gestión institucional

El fundamento de un sistema nacional eficiente de gestión de la seguridad vial, es la gestión institucional, como se indica en el nivel inferior de la pirámide que se muestra arriba. Los elementos clave para una gestión institucional eficaz se han identificado y definido mediante el estudio global de los sistemas de gestión y de los acuerdos de liderazgo en los países y las jurisdicciones que han logrado reducciones sustanciales en las muertes y lesiones graves (así como los de los países sin este tipo de arreglos, y que han sido menos eficaces ) (OCDE, 2008 ; GRSF, 2009. 2013 ; GRSF 2006-2009). En el recuadro 3.1 se describen estas funciones.

Recuadro 3.1: funciones de gestión institucional

La función primordial y la razón de ser del sistema de gestión es la atención a los resultados. Esto representa el deseo de un país o de una jurisdicción de lograr mejores resultados en el campo de la seguridad vial, a través de

• la evaluación del desempeño
• el análisis de las posibilidades de mejora
• el establecimiento de objetivos y de metas a largo plazo y de objetivos intermedios, para las estrategias, los programas y los proyectos de seguridad vial
• la provisión de los medios y responsabilidades necesarios para alcanzarlos.

La adjudicación de esta función se examina más en detalle en el Capítulo 6, donde se discute plenamente los objetivos de seguridad vial, planes y estrategias de inversión. Para sostener esta función, existen arreglos definidos y una capacidad para la coordinación, la legislación, el financiamiento y la asignación de los recursos; la promoción, el monitoreo y la evaluación; la investigación, el desarrollo y la transferencia de conocimientos. A falta de un enfoque claro y responsable de los resultados, todas las otras funciones de gestión institucional y las intervenciones carecen de cohesión y de dirección; lo cual puede socavar la eficacia y eficiencia de las iniciativas de seguridad vial (GRSF, 2009-2013). Por estas razones, y tal como se aconseja en Capítulo 6, los PBMIs deberían tener precaución al establecer planes y estrategias complejos, hasta que los datos y la capacidad de gestión apropiados estén disponibles. Sin embargo, se recomienda la medición de los problemas y la selección de metas específicas para proyectos financiados y basados en el principio de ‘aprender haciendo’ en corredores o tramos de pruebas.

Las funciones de gestión institucional se ejecutan en primer lugar por agencias gubernamentales encargadas de las responsabilidades principales de seguridad vial; por ejemplo, transporte, planificación del uso del suelo, carreteras, justicia, policía, salud, seguridad y salud en el trabajo, y educación. También son ejecutadas mediante arreglos de alianzas entre el gobierno, la sociedad civil y las empresas, en vinculación con los objetivos y metas nacionales y las metas y objetivos de la organización. La comunidad profesional y la de la investigación brindan un apoyo fundamental para las próximas etapas de eficacia comprobada (Peden et al, 2004). Como ya se resaltó anteriormente, el liderazgo gubernamental y el establecimiento de una agencia líder son condiciones indispensables para el éxito de las actividades en el campo de la seguridad vial (Peden et al, 2004 ; OCDE, 2008 ; GRSF, 2009, 2013).

En todo este Manual se hace referencia a las funciones de gestión institucional y a ejemplos de su ejecución. Varios casos de estudio detallados, que ilustran la puesta en marcha nacional exitosa, se encuentran en el anexo 2 y el anexo 4 de las directrices para la gestión de la seguridad vial producidas y utilizadas por el Banco Mundial (GRSF, 2009). El Capítulo 6, así como los anexos 3 y 4 sobre las directrices mundiales de gestión de la seguridad vial (GRSF, 2009, 2013 proporcionan orientación sobre el establecimiento o fortalecimiento de los mecanismos de la agencia líder.

Intervenciones

El segundo elemento del marco para la gestión de la seguridad vial, que se indica en el gráfico 3.1, es la intervención en todo el sistema. La intervención eficaz se centra en la implementación de enfoques basados en la evidencia para reducir la exposición al riesgo de muerte o de lesiones graves; prevenir las muertes y las lesiones graves; para mitigar la gravedad de las lesiones cuando se produce un accidente, y para reducir las consecuencias de las lesiones. Las intervenciones deben abarcar la seguridad de todos los usuarios y tomar en cuenta los datos demográficas futuros, y en particular la vulnerabilidad física de una sociedad que envejece. Las intervenciones suelen abordar típcamente:

• la planificación, el diseño, el funcionamiento y el uso de la red vial (3^a parte de este Manual)
• los productos y servicios utilizados en su interior y las condiciones en las cuales los vehículos y los usuarios de las carreteras pueden usarlas con toda seguridad
• la buena recuperación y rehabilitación de las víctimas de accidentes.

En todos estos ámbitos, se establecen normas específicas, directrices, y protocolos así como los medios que garanticen su cumplimiento.

En los países que se están iniciando en esfuerzos de seguridad vial, un error común de interpretación es el supuesto de que, ya que el 90% de los accidentes se debe probablemente al error humano, los enfoques directos basados mayormente en la educación y la capacitación juegan un papel importante en la prevención de las muertes y las lesiones graves. Obviamente, estas medidas son un apoyo, pero existen pocas o ninguna prueba que confirmen que la educación y la capacitación solas puedan mejorar los resultados de la seguridad vial.

El control de la velocidad, la ingeniería de seguridad de los vehículos y de las carreteras y la mejora de la respuesta de los servicios de intervención médica de emergencia son, al contrario, los elementos que juegan un rol mayor (Peden et al, 2004). Al mismo tiempo, el objetivo del Sistema de seguridad requiere el examen de los factores que contribuyen en el diseño (ingeniería) y en otras intervenciones de vial, para cambiar de un enfoque en la prevención de los accidentes al enfoque en la prevención de las muertes y lesiones graves. Una vez más, la investigación sobre los factores que contribuyen a las muertes y lesiones graves indica que la intervención que busca mejorar el control de la velocidad, la seguridad intrínseca de los vehículos y el entorno vial; todos tienen un papel importante que desempeñar para abordar este nuevo enfoque (Stigson et al, 2011).

Los países con los mejores resultados implementan paquetes integrados de intervenciones de seguridad vial que hayan brindado mejoras significativas en los resultados y hayan utilizado la innovación, basada en los principios de seguridad bien establecidos. Para producir resultados rápidos, los programas de seguridad vial deben, desde su inicio, seleccionar las secciones de la red vial en las que ocurren altas concentraciones de muertes y lesiones graves, donde se obtendrán las mayores tasas de reducción de muertes y lesiones graves. Las conclusiones del Informe Mundial sobre Prevención de Traumatismos causados por Accidentes de Tráfico proveen un sustancial plan maestro basado en el consenso para la acción al nivel nacional, regional y mundial, y fueron desde entonces aprobadas por resoluciones sucesivas de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Peden et al, 2004). Los informes de la OCDE (por ejemplo, OCDE 2008) contienen también ejemplos internacionales sobre la eficacia de las intervenciones. La información también se encuentra disponible en el estudio SUNflower (Koonstra et al, 2002), en el Observatorio Europeo de la Seguridad Vial (2014), y las directices producidas por la UNRSC (2006-2013). Las estrategias de intervención clave recomendadas incluyen:

• Una planificación consciente de la seguridad y un diseño de la ingeniería de seguridad proactiva.
• Fomentar el uso de modos y carreteras más seguros.
• La separación segura e integración segura de uso de la vía mixta.
• La restricción de las velocidades en niveles que protejan de los accidentes.
• La provisión de acotamientos y vehículos diseñados para prevenir los accidentes.
• La disuasión de los comportamientos peligrosos y la aplicación del cumplimiento de las principales normas de seguridad por medio de la publicidad (“marketing social”) y el aumento de la vigilancia policiaca visible utilizando las tecnologías de cámaras y otros medios, así como la provisión proporcionando, dentro de los vehículos, tecnologías comprobadas de asistencia al conductor, para motivarlo a respetar los límites de velocidad, a usar el cinturón de seguridad o a evitar de conducir bajo el efecto del alcohol.
• La gestión del riesgo a través de las normas y diseños de vehículos mejorados y a normas implicando a los conductores. Por ejemplo, licencia de conductor graduada.
• Atención médica de emergencia rápida y eficiente, así como el diagnóstico y la atención.

Este manual no pretende ofrecer directrices detallados sobre la intervención de seguridad vial en general, sino interesarse específicamente en la planificación, diseño, funcionamiento y uso de la red vial. En el Capítulo 11 se pueden consultar las orientaciones sobre la selección y la priorización de las intervenciones en este campo. Aquí se hacen referencias cruzadas con los trabajos cruciales de PIARC que incluyen su reciente trabajo y orientación sobre las jerarquías de carreteras, lo que constituye un marco fundamental para la gestión de la seguridad de la red vial.

Resultados y productos

El último elemento del sistema de gestión de la seguridad vial mostrado en el gráfico 3.2, atañe a la medición de los resultados y su expresión en metas en términos de resultados finales, resultados intermedios, y productos (Bliss, 2004). Las metas definen el funcionamiento de la seguridad vial deseada aprobado por el gobierno en todos sus niveles, las partes interesadas y la comunidad. Este nivel de seguridad está determinado en última instancia, por la calidad de las intervenciones que hayan sido implementadas, que a su vez están determinadas por la calidad de la prestación de las funciones de gestión institucional del país.

Los resultados finales también se pueden medir y elegir como metas en términos de tasas per capita, vehículos, y volumen de los viajes. Se pueden expresar como un objetivo a largo plazo para la seguridad futura del sistema de tráfico (por ejemplo, como en el Sistema de seguridad, Visión Cero), con metas intermedias a corto y mediano plazo hacia este objetivo, expresadas en términos de costos sociales, muertes y lesiones graves, habitualmente presentados en términos absolutos. (Ver IRTAD 2014) para más detalles.

Los resultados intermedios están vinculados a la mejora de los resultados finales y de las medidas habituales. Incluyen las velocidades medias de tráfico, la proporción de conductores en estado de ebriedad en los accidentes, causando muertes y lesiones graves; las tasas de desgaste del cinturón de seguridad y uso del casco; el estado físico o la clasificación de seguridad de la red vial (por ejemplo, clasificación del iRAP), la norma de clasificación de seguridad de la flota vehicular (por ejemplo, clasificación mundial NCAP), y la respuesta del sistema médico de intervenciones de emergencia.

Los productos representan los entregables físicos que subyacen a las mejoras en los resultados intermedios y finales. Ejemplos son los kilómetros implementados de mejoras a la ingeniería y el número de operativos de aplicación policiaca necesarios para reducir las velocidades promedio del tráfico, ampliar el uso del cinturón de seguridad o reducir la conducción bajo efecto del alcohol. También pueden corresponder a hitos que muestran que se ha completado una tarea específica (Bliss, 2004).

Cada vez más, los países activos en el campo de la seguridad vial establecen metas medibles de resultados finales e intermedios. En ciertos casos, también establecen objetivos relacionados de productos medibles y alineados con los resultados previstos. Como ya se mencionó, en muchos PBMIs, donde la capacidad de implementación de planes nacionales seleccionados es inexistente o está en un estado incipiente, se recomienda adoptar el objetivo a largo plazo del Sistema Seguro, a la vez restringiendo el establecimiento de metas cuantitativas a proyectos financiados de corredores o zonas de demostración. El Capítulo 5 ofrece recomendaciones sobre los sistemas de datos viales, que permiten el establecimiento y el seguimiento de las metas. En el Capítulo 6 se presentan casos de estudio sobre funciones, responsabilidades, desarrollo de políticas y programas de fijación de objetivos en diferentes contextos.

Los tres elementos del sistema de gestión de la seguridad vial –funciones de gestión institucional, intervenciones y resultados– necesitan ser valorados a partir de la práctica eficaz identificada en los países, que desarrollen nuevos proyectos, programas y estrategias, e independientemente de su estado de desarrollo (OCDE, 2008). En los párrafos siguientes sobre La Herramienta del Sistema de Gestión Nacional, se describen los pasos y herramientas disponibles para evaluar las fortalezas y debilidades de la gestión de la seguridad vial nacional y la implementación de las iniciativas necesarias para la capacitación.

La herramienta del sistema de gestión nacional

Para ayudar a los países que deseen mejorar sus resultados de seguridad vial, el Banco Mundial publicó directrices (GRSF, 2009, 2013), que reconocen que el establecimiento de una capacidad eficaz, exige una inversión a largo plazo y no se hará de la noche a la mañana. En ellos se aborda la cuestión central de saber cómo pasar de una débil a una fuerte gestión institucional con este fin. La guía describe dos etapas prácticas para reforzar la gestión de la seguridad vial nacional. El primer paso se señala más adelante, comprende elementos de exámenes de la capacidad de gestión de la seguridad vial que ayudan a identificar las fortalezas y debilidades de los enfoques actuales.

primera ETAPA : Realizar el análisis de la capacidad y especificar LOS PROYECTOS DE estrategia de inversión.

El primer paso recomendado a los países es llevar a cabo un análisis de la capacidad de gestión de la seguridad vial. Este examen fue evaluado de manera independiente, como una buena herramienta rentable, que se ha utilizado ampliamente en los PBMIs. También se ha utilizado en Suecia y en Australia Occidental, donde ha contribuido con éxito al fortalecimiento de algunos aspectos de la prestación institucional (GRSF, 2012).

Los objetivos de la evaluación de la capacidad son los siguientes:

• establecer un marco multisectorial integrado, para el diálogo con los socios y las partes interesadas en inversiones potenciales en seguridad vial,
• evaluar el control gubernamental de los resultados de la seguridad vial e identificar las responsabilidades institucionales y las responsabilidades relacionadas,
• lograr el consenso oficial sobre las debilidades de la capacidad de gestión de la seguridad vial y el fortalecimiento institucional, y determinar las prioridades de inversión para superarlas.
• identificar proyectos de implementación del Sistema Seguro para poner en marcha la estrategia de inversión (GRSF, 2009).

El examen de la capacidad de gestión de la seguridad vial, implica el compromiso con la dirección de las principales agencias gubernamentales y del sector privado, que son capaces de influir en los resultados del país. El examen se lleva a cabo por especialistas externos en seguridad vial, reconocidos al nivel internacional; con una amplia experiencia en la gestión ejecutiva a nivel nacional e internacional.

Pasos del análisis de capacidad: El examen de la capacidad nacional se hace por etapas distintas:

1. establecer los objetivos del examen.
2. preparar el examen,
3. evaluar los resultados al nivel del sistema,
4. evaluar los resultados al nivel de las intervenciones,
5. evaluar los resultados al nivel de las funciones de gestión institucional,
6. evaluar el rol de la agencia líder e identificar las prioridades de fortalecimiento de la capacidad,
7. especificar la estrategia de inversión e identificar proyectos de implementación del Sistema Seguro
8. confirmar las conclusiones del examen en un taller de trabajo de alto nivel
9. finalizar el informe del examen (GRSF, 2009).

Se utilizan doce listas para ayudar a evaluar y comparar todos los elementos del sistema de gestión y sus vinculaciones según una práctica eficiente (GRSF, 2009, 2013).

Estrategia de inversión a largo plazo : sobre la base de la revisión, una estrategia de inversión a largo plazo se desarrolla, abriendo el camino desde una capacidad débil hacia una fuerte a través de las fases de establecimiento, de crecimiento y de consolidación de la estrategia de inversión. Estas fases se describen a profundidad en el Capítulo 6, Metas y planes estratégicos.

La primera fase importante para muchos PBMIs en el establecimiento de su actividad en el campo de la seguridad vial, será la preparación de los proyectos de seguridad, en vez de embarcarse directamente en ambiciosos planes nacionales previstos en la fase de crecimiento. Los exámenes de capacidades de gestión de la seguridad vial indican que los PBMIs que especifican planes nacionales, sin la capacidad de financiamiento para su ejecución, no tienen éxito (GRSF, 2006-2013). El objetivo práctico es la entrega de elementos clave de fortalecimiento de la capacidad, en proyectos de realizaciones financiados , tales como los descritos al final de este Capítulo en el apartado 3.3 durante la Fase de establecimiento de la estrategia de inversión.

El proyecto comprende la construcción de la capacidad institucional fundamental para medir y orientar los resultados de seguridad en corredores de alto riesgo y zonas con fuerte volumen de tráfico y, prestando a la vez, una atención específica a las disposiciones de la agencia líder y a los acuerdos relacionados de coordinación, del seguimiento y la evaluación. Ello proporciona una base para el aumento de la inversión, para acelerar el fortalecimiento de la capacidad, y para el logro de mejores resultados en toda la red de carreteras en el marco de un plan nacional para la fase de crecimiento.segunda etapa : Ejecución de los proyectos del Sistema Seguro para lanzar la estrategia de inversión

SEGUNDA ETAPA : EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS DEL SISTEMA SEGURO PARA LANZAR LA ESTRATEGIA DE INVERSIÓN

El segundo paso, según las directrices nacionales, consiste en la cuidadosa preparación y ejecución de proyectos de seguridad vial del Sistema Seguro para aplicar la fase de establecimiento de la estrategia de inversión (GRSF, 2009, 2013). Como ya se mencionó, los proyectos cuidadosamente preparados y financiados de demostración en corredores de circulación, proveen una base para los países que inician sus actividades de seguridad vial o los que se embarcan el enfoques más ambiciosos para fortalecer sus capacidades iniciales.

La inversión actual para la seguridad vial del Banco Mundial en el refuerzo del desarrollo de capacidades de gestión de la seguridad vial, se concentrn en programas de inversión sistemáticos, medibles y responsables. Estos avanzan simultáneamente en la transferencia de conocimientos de seguridad vial, fortalecen la capacidad de los socios gubernamentales y las partes interesadas que participan, y producen rápidamente resultados en los corredores y zonas específicas de alto riesgo. El fin es proporcionar puntos de referencia, dimensiones y capacidad para la siguiente etapa de la inversión (GRSF, 2013). Los componentes recomendados del proyecto se describen brevemente en la parte ARRANCAR en el apartado 3.3, mientras que los ejemplos se proporcionan en el Capítulo 6. Se han publicado directrices complementarias para un enfoque racionalizado del examen de la capacidad y el desarrollo de proyectos, y para la integración sistemática de la seguridad vial en corredores viales de comercio regional (GRSF, 2013; Breen et al, 2013).

Si bien el proceso en dos etapas descrito arriba, fue identificado para informar las prioridades de inversión en los PIBMs, y las herramientas anteriores también han sido utilizadas en los PIAs que se han movido hacia un enfoque del Sistema Seguro (Breen et al, 2008; Howard et al, 2010). El capítulo 6 brinda ejemplos de proyectos de demostración de construcción de capacidades que pueden ayudar a establecer las disposiciones de liderazgo y coordinación; poner en marcha una acción multisectorial, y obtener resultados rápidos en corredores y zonas seleccionados por su fuerte volumen de tráfico y por su alto riesgo.

En esta sección se han presentado brevemente las herramientas de creación de la capacidad. Los principios fundamentales que subyacen a esta guía pueden resumirse como:

• la necesidad de abordar todos los elementos del sistema de gestión de la seguridad vial, durante el análisis de la capacidad de gestión, para producir resultados
• la adopción de un enfoque por fases para la seguridad vial; y la inversión en ‘aprender haciendo’
• la selección de las concentraciones más elevadas de muertes y lesiones graves de toda la red vial y la adopción de un Enfoque del Sistema Seguro
• la construcción de la capacidad de gestión de la seguridad vial nacional, regional y mundial.

A lo largo de este manual se presentan ejemplos prácticos de la manera cómo se utilizan estas herramientas, y se ofrecen al lector las referencias a la orientación original para una discusión detallada. (GRSF 2009, 2013).

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ISO 39001 para las organizaciones

Los accidentes automovilísticos son la causa principal de muertes y de lesiones graves en el lugar de trabajo, y en la conducción hasta el lugar de trabajo. Por ejemplo, encuestas en varios países de la UE indican que de un 40 a un 60% de todos los accidentes de trabajo mortales, son accidentes de tráfico. Estudios realizados en el mundo entero indican que los costos de los accidentes relacionados al trabajo son considerables, tanto para la sociedad como para los empleadores (DaCoTa, 2012b). En este contexto, la Organización Internacional para la Normalización (ISO) ha producido la Norma ISO 39001: Sistemas de Gestión de la Seguridad Vial: Requisitos y recomendaciones de buenas prácticas, con consejos de utilización.

Esta norma se diseña para ayudar a las organizaciones a integrar la seguridad vial como un objetivo principal en sus sistemas de gestión, así como a alinearla con las estrategias y los objetivos nacionales de seguridad vial. Esta dirigida tanto las pequeñas como las grandes organizaciones, y también al público y al sector privado. Los ejemplos específicos contenidos en el manual comprenden las organizaciones de transporte de bienes y de personas, las que generan tráfico; tales como las escuelas y los supermercados, y las responsables del suministro de la red de carreteras.

La norma ISO 39001 se vincula con otras normas ISO para sistemas de gestión, y establece responsabilidades específicas de alta dirección y de amplio alcance, así como funciones clave de gestión. ISO 39001 requiere que las organizaciones adopten el objetivo del Sistema Seguro y tomen decisiones sobre los objetivos y metas en el ínterin, y sobre los planes para alcanzarlos. Las organizaciones deben:

• seguir un proceso que empieza con la revisión del funcionamiento actual de la seguridad del tráfico por carretera
• proceder a una evaluación del contexto para la actividad de la organización
• tomar en consideración de factores de resultados de la seguridad vial específicos, medibles y conocidos por reducir el riesgo de lesiones graves o fatales dentro de la esfera de influencia de la organización.

Las organizaciones deben seleccionar los factores de eficacia de la seguridad vial que requieran ser trabajados, y luego analizar lo que se puede lograr a través del tiempo. Para establecer sus metas, las organizaciones deben considerar la capacidad de gestión necesaria para alcanzarlas, asegurar el seguimiento de los resultados, y examinar sus sistema de gestión de la seguridad vial para su mejora continua (ISO, 2012).

Los primeros usuarios de la norma ISO 39001 fueron administraciones de transporte de mercancías y de pasajeros, así como empresas suecas y japonesas. Estas declaran la adopción del objetivo del Sistema Seguro, de la mejora en los resultados de la seguridad vial, y el interés acrecentado de las empresas, en cuanto a la adopción de medidas de seguridad vial como resultado de la adopción del objetivo del Sistema Seguro. Si se implementa dentro del marco político nacional adecuado, esta herramienta ofrece un alto potencial para involucrar a las empresas y admisnitraciones de todo tamaño en una actividad eficiente de seguridad vial. En el caso de los PBMIs, la adopción precoz de la norma ISO 39001 por grandes empresas, podría en una primera instancia, ayudar a los gobiernos a enfrentar los graves retos de seguridad vial.

3.3 El camino a SEGUIR PARA MEJORAR LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD VIAL

3.3 Referencias

Bliss T (2004), Implementing the Recommendations of the World Report on Road Traffic Injury Prevention, Transport Note No. TN-1, World Bank, Washington DC.

Breen J, Howard E, & Bliss T (2008), Independent Review of Road Safety in Sweden, Swedish Roads Administration, Börlange.

Breen J, Humphreys RM & Melibaeva S (2013), Guidelines for Mainstreaming Road Safety on Regional Trade Road Corridors, SSATP, World Bank, Washington DC.

DaCoTA (2012a), Road Safety Management Deliverable 4.8d of the EC FP7 project DaCoTA, Brussels

DaCoTA (2012b), Work-related Road Safety Deliverable 4.8d of the EC FP7 project DaCoTA, Brussels

European Road Safety Observatory (2014), http://ec.europa.eu/transport/road_safety/specialist/knowledge/dacota/safety-issues/index_en.htm

Global Road Safety Facility (GRSF) & World Bank (2006-2013), Unpublished country road safety management capacity reviews, Washington DC.

Global Road Safety Facility (GRSF) (2009), Implementing the Recommendations of the World Report on Road Traffic Injury Prevention. Country guidelines for the Conduct of Road Safety Management Capacity Reviews and the Specification of Lead Agency Reforms, Investment Strategies and Safe System Projects, by Bliss T & Breen J; World Bank Global Road Safety Facility, Washington DC.

Global Road Safety Facility GRSF (2012), MDB Staff Training Program: Module 7, African Development Bank, Tunis, Tunisia

Global Road Safety Facility (GRSF) (2013), Road Safety Management Capacity Reviews and Safe System Projects, by Bliss T & Breen J; World Bank, Washington, DC.

Howard E, Breen J, & Bliss T (2010) Road Safety Management Capacity Review Western Australia Final Report September 2010 Eric Howard and Associates, Jeanne Breen Consulting, and the World Bank

International Standards Organization ISO (2012), 39001: Road Traffic Safety (RTS) Management Systems – Requirements with Guidance for Use, Geneva.

International Traffic Safety Data and Analysis Group (IRTAD), Road Safety Annual Report 2014, International Transport Forum, Paris

Koornstra M, Lynam D, Nilsson G, Noordzij P, Pettersson HE, Wegman F & Wouters P (2002), SUNFlower: A comparative study of the development of road safety in Sweden, the United Kingdom and the Netherlands, SWOV, Dutch Institute for Road Safety Research, Leidschendam. Available on the Internet: http://www.swov.nl/rapport/Sunflower.pdf

Land Transport Safety Authority (2000), Road Safety Strategy 2010: A Consultation Document. National Road Safety Committee, Land Transport Safety Authority, Wellington.

OECD (2008). Towards Zero: Achieving Ambitious Road Safety Targets through a Safe System Approach. OECD, Paris, see OECD 2008 for summary document.

Peden M, Scurfield R, Sleet D, Mohan D, Hyder A, Jarawan E, Mathers C eds. (2004), World Report on Road Traffic Injury Prevention, World Health Organization and World Bank (Washington), Geneva.

Stigson H, Kullgren A & Krafft M (2011), Use of Car Crashes Resulting in Injuries To Identify System Weaknesses, Paper presented at the 22nd International Technical Conference on the Enhanced Safety of Vehicles (ESV). Washington DC, USA. DOT/NHTSA

United Nations Road Safety Collaboration (UNRSC) (2011), Global Plan for the Decade of Action for Road Safety 2011 – 2020, World Health Organization, Geneva.

United Nations Road Safety Collaboration (UNRSC) (2006-2013) See http://www.who.int/roadsafety/ for range of guidance produced.

Wegman F (2001), Transport safety performance indicators. Brussels, European Transport Safety Council.

El Grupo de la Base Internacional de Datos sobre Tráfico Vial y Accidentes (IRTAD, por sus siglas en inglés), el Programa Internacional de Evaluación de las Carreteras (iRAP por sus siglas en inglés) y la Organización Internacional de Policía Vial (RoadPOL por sus siglas en inglés)

FIA (Fundación para el Automóvil y la Sociedad)

4.1 Introducción

Este capítulo describe el enfoque del Sistema Seguro desde sus principios hasta la entrega final de los resultados en seguridad vial y contiene numerosas referencias a las actividades detalladas de diseño y planificación de tal enfoque, que se presentan en este Manual más adelante.

El enfoque del Sistema Seguro dentro de un sistema de transporte por carretera se basa en el concepto de que la muerte y las heridas graves no solamente son inaceptables, sino también evitables, y busca asegurar que ningún usuario de la vía experimente, en caso de accidente, un intercambio de energía cinética tal que le provoque la muerte o una discapacidad grave a largo plazo. La OCDE (2008) aprueba el enfoque del Sistema Seguro y señala que sus principios representan un cambio fundamental con respecto a la mentalidad tradicional sobre la seguridad vial y que introduce así una nueva manera de ver y gestionar la seguridad vial.

El Sistema Seguro constituye un cambio muy importante en relación con los enfoques pasados y derriba la visión fatalista según la cual las lesiones por accidente de tráfico son el precio inevitable del privilegio de la movilidad. Establece además el objetivo de la eliminación de los fallecidos y heridos graves a largo plazo y define metas intermedias a lo largo de los años para conseguir dicho objetivo.

Lograr esta eliminación es factible, pero requiere la reconfiguración del sistema y el entendimiento de que la red debe eventualmente ser capaz de tolerar el error humano (de los usuarios). Es importante reconocer que los organismos responsables de la seguridad vial, incluyendo la máxima autoridad, se enfrentarán con un cambio fundamental al adoptar e implementar en todas sus redes el Sistema Seguro y los tratamientos correspondientes (ver el Capítulo 7 para más detalles sobre el impacto en la autoridad vial).

Los principios científicos de seguridad vial fundamentales del Sistema Seguro implican entender que:

• Los humanos tienen limitaciones y cometen errores,
• Existen límites físicos al intercambio de energía en los accidentes, más allá de los cuales el cuerpo humano sufre lesiones de gravedad,
• Un sistema bien diseñado puede asegurar que los límites físicos del cuerpo humano no sean superados en caso de accidente,
• La atención debe centrarse en eliminar a largo plazo los fallecidos y los heridos graves,
• La responsabilidad de conseguir desplazamientos seguros en la red viaria se comparte entre los proyectistas (quienes definen el nivel de la seguridad de la red viaria) y el usuario de las carreteras.

La Agencia de Transportes de Nueva Zelanda (NZTA) ha producido el siguiente vídeo que, al describir el enfoque del Sistema Seguro y el papel de sus diferentes partes, constituye una introducción muy útil a la materia (ver video en inglés)

4.2 La seguridad y el actual sistema de transporte

El enfoque del Sistema Seguro es una filosofía exhaustiva de seguridad, desarrollada y aceptada internacionalmente como base para un diseño y explotación del sistema de transporte por carretera seguros. Tingvall (2005) ha indicado las deficiencias de los enfoques tradicionales para lograr una red viaria segura y ha señalado que el sistema de transporte a nivel internacional se ha caracterizado tradicionalmente por:

• Un sistema abierto con un gran número de partes interesadas poco conectadas entre sí.
• Unas sociedades sin una idea clara y compartida de cómo desarrollar la seguridad del sistema viario, con medidas individuales implementadas ad hoc aisladas una de la otra.
• Unos componentes del sistema sin coordinación alguna, como por ejemplo una extensa parte de la red que no tolera velocidades superiores a los 50 o 60 km/h, con usuarios a los que se les permite conducir a más de 100 km/h y con vehículos modernos capaces de desplazarse fácilmente a 200 km/h. Esta sustancial disparidad constituye uno de los mayores factores que explican los inadecuados niveles de seguridad actuales.
• Unas partes interesadas que no aceptan su responsabilidad: mientras que los usuarios tienen una clara responsabilidad jurídica, otros actores del sistema a menudo no adquieren tal responsabilidad.
• La responsabilidad jurídica y moral por los accidentes a menudo recae sobre el usuario de la carretera.
• Las medidas de prevención de los accidentes y las lesiones se han enfocado principalmente en el usuario individual, lo que —dado que se trata de un sistema de elevada energía en el que existen grandes diferencias entre la capacidad humana y los requisitos necesarios para viajar con seguridad en todo el sistema— indica una falta de aceptación de responsabilidad por parte de los organismos responsables del sistema.
• No se han desarrollado las directrices adecuadas para que los responsables del sistema viario hagan lo necesario.
• No se ha acordado una definición de lo que es un sistema de transporte seguro; solo se ha tratado sobre lo que se considera "más seguro".

Estos puntos demuestran la falta de aceptación de su responsabilidad en el campo de la seguridad vial por parte de la mayoría de los gobiernos. Las comunidades más seguras (OCDE, 2008) serán las que adopten el cambio hacia el Sistema Seguro y empiecen a trabajar inmediatamente en las actuaciones necesarias para cerrar la brecha entre los resultados actuales y los esperados en un sistema viario realmente seguro.

Será necesario para ello entender no solamente las debilidades del sistema actual sino también qué cambios pueden ser posibles a corto plazo para obtener unos resultados conformes a los requisitos del Sistema Seguro. Como ya se mencionó en el Capítulo 3, es esencial el liderazgo de la gestión dentro de los organismos responsables de la seguridad vial (incluidas las autoridades viales) para lograr avances significativos en la consecución de resultados diferentes de los actuales.

4.3 Enfoque ético y objetivo a largo plazo

El Sistema Seguro solo se conseguirá cuando los usuarios de las carreteras no corran el riesgo de morir o de quedar gravemente heridos.

Un enfoque ético

El enfoque del Sistema Seguro se centra en eliminar los accidentes con víctimas mortales o heridos graves, es decir, los accidentes que constituyen una amenaza mayor para la salud humana. Este enfoque se apoya en la visión y los objetivos de los programas Visión Cero de Suecia y Seguridad Sostenible de los Países Bajos. El apartado 4.6 ofrece más información sobre otros elementos clave de los enfoques de estos dos países.

Visión Cero

El programa Visión Cero de Suecia afirma que la vida y la salud humana son de suprema importancia y no se permite ningún tipo de canje (muertes a cambio de movilidad) a largo plazo (Tingvall, 2005), lo que se refleja en el imperativo ético de que «no puede ser aceptable que personas mueran o sufran heridas graves desplazándose en el sistema de transporte por carretera».

Tingvall (2005) señala también que, tradicionalmente, la movilidad ha sido considerada como una función del sistema de transporte en detrimento de la seguridad. Visión Cero, por el contrario, cambia radicalmente este concepto y restablece la movilidad como una función de la seguridad (ver Capítulo 1), es decir, que no se debería generar más movilidad de lo que sea intrínsecamente seguro para el sistema. Este aspecto ético refleja los principios aceptados en la seguridad laboral, donde la eficacia del proceso de trabajo no puede canjearse por riesgos en la salud.

Noruega (NPRA, 2006), al adoptar la meta del programa Visión Cero, ha destacado el enfoque ético que la respalda: «cada ser humano es único e irreemplazable, y no podemos aceptar que entre 200 a 300 personas pierdan su vida cada año en accidentes de tráfico».

Seguridad Sostenible

El objetivo del enfoque Seguridad Sostenible de los Países Bajos (Wegman y Aarts, 2006) es el de impedir que ocurran accidentes de tráfico y, si esto no es factible, reducir la incidencia de las heridas (graves) cuando sea posible.

La OCDE (2008) señala que si bien el enfoque de Visión Cero se basa en el principio ético de eliminar los fallecidos y heridos graves de su sistema de tráfico, el de Seguridad Sostenible toma la eliminación de los accidentes prevenibles como su punto de partida y hace más énfasis en la relación coste-eficacia para seleccionar las actuaciones.

Resulta claro que cada vez más países están adoptando esta postura ética que afirma que la responsabilidad primordial de una autoridad vial es la de ayudar a los usuarios de las carreteras a llegar al destino de su viaje de manera segura. Las siguientes referencias destacan la necesidad de tomar medidas para salvar vidas mediante el establecimiento de un sistema tolerante hacia la vida humana:

• Elvik (2004) señala que muchos de los usuarios que fallecen no estaban cometiendo infracciones (ver apartado 4.4) y que las autoridades viales tienen la responsabilidad de proveer una red viaria segura bajo las condiciones establecidas en las normas de circulación.
• Allsop (2008) se refiere a la irresponsabilidad política y pública de tolerar el riesgo de accidente en la red de carreteras mundial y a la necesidad de encontrar nuevas maneras de abordar este riesgo desproporcionado que puede ser eliminado de la vida cotidiana de manera factible.
• La Declaración de Tylösand (2007), que se presentó en el Capítulo 1 de este Manual, declara que "cada uno tiene el derecho de usar las carreteras y las calles sin amenazas para su salud o su vida".

objetivo a largo plazo

El objetivo a largo plazo del Sistema Seguro de eliminar los accidentes graves no se alcanzará de la noche a la mañana, requiere:

• un calendario a largo plazo para desarrollar e implementar acciones sucesivas de acuerdo con cronogramas intermedios sucesivos
• reducir progresivamente los accidentes graves (de acuerdo con las metas intermedias a medio plazo)
• respaldar los avances hacia el objetivo a largo plazo.

Exige además un compromiso con las metas intermedias por etapas, lo que da prioridad al objetivo a largo plazo (OCDE, 2008; GRSF, 2009, 2012; Breen, 2012).

PIARC (2012) señala en su Informe sobre los planes y políticas para la seguridad vial nacional que el compromiso del gobierno con el objetivo a largo plazo de cero muertes y las ambiciosas metas intermedias para allanar el camino hacia el éxito constituyen la mejor práctica para el establecimiento de metas. La adopción del enfoque del Sistema Seguro a largo plazo es una buena práctica de gestión de los resultados y cuenta con el apoyo de otros organismos internacionales interesados en el campo de la seguridad vial, como se indicaba en el Capítulo 2. Un número creciente de países ha adoptado el objetivo «hacia cero» o de eliminación de las muertes y lesiones graves, que es la aspiración fundamental del enfoque del Sistema Seguro. El compromiso a largo plazo de eliminar las muertes y las lesiones graves por parte de los dirigentes de los gobiernos influirá y apoyará la gestión y las políticas en materia de seguridad vial en cada país, lo que se reflejará en propuestas descritas en un plan de acción y una estrategia para alcanzar las ambiciosas metas intermedias.

4.4 Reevaluación de los tipos de accidentes y los factores que los causan

El enfoque del Sistema Seguro constituye una manera diferente de examinar las causas de los accidentes y los principales tipos de accidentes con víctimas mortales y heridos graves.

Causas de los accidentes

La manera tradicional de entender los accidentes sostiene la percepción de que el error del conductor o de otro usuario era la causa de la mayoría de los accidentes y era por lo tanto el principal problema que se necesitaba abordar. Si bien el error del usuario es un factor contributivo en muchos accidentes, las conclusiones de numerosas investigaciones desafían esta postura tradicional y su noción asociada de que la conducta humana se puede modificar fácilmente (en el Capítulo 8 se trata también este aspecto).

Kimber (2003) sugiere que en la evaluación de las causas tras un accidente realizada por los investigadores en el pasado se prestaba una atención exagerada al comportamiento del conductor cuando se tomaban los datos y que se pasaban por alto otros factores con posiblemente con mayor influencia. El comportamiento del conductor abarca un muy amplio abanico, por lo que era fácil adoptarlo como causa por defecto cuando la evidencia era incompleta o no existía una explicación mejor. Debido a la prevalencia de esta percepción de error del conductor como causa principal de los accidentes, la principal prioridad durante años fue centrarse en medidas para cambiar su comportamiento, en vez de en rediseñar otras partes de la carretera, el vehículo o el sistema de control.

Esta mentalidad está cambiando, pero la atención mal dirigida hacia la importancia del error del conductor sigue siendo prevalente en la mentalidad de una proporción demasiado amplia de la comunidad internacional.

El error humano es de esperar y no ayuda creer que puede ser erradicado de alguna manera y así poder evitar sus consecuencias. Cuando las circunstancias de la carretera y del vehículo lo permiten, los errores humanos rutinarios se traducen en colisiones que ocasionan a veces muertos o heridos graves. Enfocarse en los niveles de seguridad de la infraestructura y del vehículo, que interactúan con los errores humanos rutinarios, es una manera mucho más útil de identificar actuaciones que permitan reducir las lesiones graves.

Elvik y Vaa (2004) indican que, aun cuando todos los usuarios cumplieran las normas de circulación, las muertes bajarían solo en un 60 % y los heridos graves en un 40 %. Señalan, más específicamente, que casi el 37 % de las muertes y el 63 % de los heridos graves no implican infracciones de las normas de tráfico, lo que demuestra que el error humano rutinario, más que las infracciones deliberadas o no, es una característica de la existencia humana y del uso de las carreteras. Si bien es de suma importancia lograr que los usuarios respeten las normas de tráfico, el trabajo por sí solo sobre este factor no obtendrá las mejoras deseadas en la seguridad vial de ningún país.

Los profesionales de los PBMIs reconocen que, en la mayoría de estos países, el nivel de cumplimiento y de aplicación policial de las normas de tráfico es menor que en muchos PAIs. Esta falta de cumplimiento afecta a las tasas de fallecidos y heridos graves en estos países, lo que constituye una diferencia importante respecto a la experiencia en muchos PAIs.

Cambiar la conducta de incumplimiento de las normas de tráfico en los PBMIs puede resultar positivo a medio plazo, pero será imprescindible una mayor atención a las mejoras en la seguridad de la infraestructura y de los vehículos a medio y largo plazo para lograr un sistema tolerante (es decir, un Sistema Seguro) con los accidentes debidos al error humano (y no al incumplimiento de las normas de tráfico), como ya es la tendencia actual y creciente en muchos países con altos ingresos. Por lo tanto, las conclusiones de la investigación en los PAIs en cuanto al papel de unas carreteras y de unos vehículos más seguros son también muy relevantes para los PBMIs.

Stigson (2011) llevó a cabo un análisis más completo sobre las diferentes debilidades en los componentes tradicionales del sistema de tráfico y determinó que estos afectan en mayor o menor medida las tasas de accidentalidad. Su estudio confirma que, en los PAIs, la infraestructura puede tener mayor impacto en el número de víctimas mortales entre los ocupantes del vehículo que otros factores.

Si bien sería útil analizar las debilidades del sistema para los motoristas, los ciclistas y los peatones tanto en los PAIs como en los PBMIs, la mejora de la seguridad de los vehículos —a medida que los usuarios cambian vehículos de dos ruedas por automóviles en las próximas décadas— y el cumplimiento de las normas de tráfico ofrecerán grandes oportunidades para reducir las tasas de accidentes en la mayoría de los PBMIs con respecto a los PAIs. No obstante, todas las autoridades viales deberían reforzar la contribución potencial de una infraestructura más segura en la reducción del número de muertes.

Los principales tipos de accidentes

El avance hacia una mayor atención en la reducción de los fallecidos y los heridos graves en accidentes de tráfico mediante el Sistema Seguro (por oposición a la reducción de los accidentes) ha tenido un profundo impacto en la comprensión de los principales tipos de accidentes.

Este avance tiene un efecto sutil pero importante en la evaluación de los accidentes y en las estrategias para abordar el riesgo. Diferentes tipos de accidentes tienen distintas consecuencias, incluyendo un mayor o menor número de víctimas por accidente, como lo demuestra el análisis de la accidentalidad en Nueva Zelanda. La Tabla 4.1 (NZTA, 2011) muestra el porcentaje de accidentes y víctimas muy graves para los tres tipos de accidentes más comunes en las carreteras rurales de Nueva Zelanda (sin incluir las autopistas). 

Fuente: NZTA (2011).

La Tabla 4.1 muestra que la proporción de fallecidos y heridos muy graves por choque frontal (27 %) es comparativamente más elevada (1.28 a 1) que el porcentaje de accidentes muy graves que ocurren por choque frontal (21 %). Esto indica que el choque frontal tiene un mayor impacto en el número de fallecidos que lo que sugiere el porcentaje de accidentes.

Asimismo, es probable que un análisis desglosado de los accidentes por heridos graves y mortales (en comparación con todos los heridos) ofrezca una visión diferente del riesgo en toda la red.

La proporción de accidentes con víctimas mortales y heridos graves variará entre la mayoría de los países con altos ingresos y la mayoría de los países con ingresos bajos y medios debido a las diferencias en los entornos de tráfico, pero los tipos de accidentes serán similares. Los tipos de vehículos y su proporción en el tráfico total son dos ejemplos de probables diferencias. Es esencial que los organismos de seguridad vial y las autoridades viales sepan cuáles son los tipos de accidentes más frecuentes en su país y dónde ocurren (consultar Capítulo 7 y Capítulo 10). Los organismos responsables deberían estar en condiciones de identificar los tramos de carreteras dentro de la red viaria con el mayor riesgo de accidentes con víctimas mortales o graves.

Los tipos de accidentes viales que típicamente provocan fallecidos y heridos graves en los PAIs son:

• Los accidentes que implican únicamente a los ocupantes del vehículo:
  • choques frontales (entre dos vehículos), mayormente en carreteras rurales;
  • salidas de vía (más frecuentes en carreteras rurales), y
  • accidentes en intersecciones (en particular, impacto lateral), mayormente en vías urbanas.
• Los accidentes que involucran vehículos y usuarios vulnerables (peatones, ciclistas y motociclistas).

Para muchos PBMIs, los principales tipos de accidentes incluyen:

• los accidentes que implican peatón y vehículo (mayormente en vías urbanas y en tramos de desarrollo urbano lineal);
• los accidentes que involucran un motorista (un solo vehículo o con otro vehículo), mayormente en carreteras rurales;
• los accidentes que implican una furgoneta ligera de pasajeros (un solo vehículo o con otro vehículo), mayormente en carreteras rurales;
• los accidentes que implican camiones y autobuses que colisionan con otro vehículo, en particular choques frontales o alcances con motociclistas (mayormente en carreteras rurales), y
• los accidentes entre un ciclista y un vehículo (en diversos niveles en los países con ingresos bajos y medios), mayormente en vías urbanas.

4.5 Sistema Seguro: aceptar la responsabilidad compartida

El enfoque del Sistema Seguro exige al sistema de gestión de la seguridad vial que:

• reconozca y acepte el concepto de responsabilidad compartida,
• reconozca y acepte el papel de los responsables y proyectistas del sistema, y
• coordine el Sistema Seguro con otras políticas (por ejemplo, salud pública y laboral, medio ambiente, reducción de la pobreza, movilidad y accesibilidad, etc.) (OMS, 2004).

El concepto de responsabilidad compartida

Actualmente no es aceptable esperar que el usuario cargue con toda la responsabilidad de evitar los accidentes graves.

El sistema deberá, en última instancia, proteger de la muerte y las heridas graves a todos los usuarios de las carreteras, incluyendo los que cometan infracciones, aunque durante el período intermedio, la atención debería concentrarse en los que cumplen con las normas de tráfico y los que podrían sufrir la muerte o heridas graves por culpa de infracciones o errores cometidos por otros usuarios.

Como ya se mencionó, además del comportamiento del usuario, los factores relativos a la seguridad de la carretera y del vehículo desempeñan un papel sustancial en los accidentes mortales. El avance progresivo hacia el Sistema Seguro exige que todos los sectores interesados acepten sus responsabilidades en la provisión de una red viaria segura, a parte de la responsabilidad individual del usuario. Este concepto de responsabilidad compartida requerido por el Sistema Seguro es la raíz del cambio en el pensamiento tradicional al respecto de los factores que contribuyen a los accidentes.

El Sistema Seguro busca un diseño de la infraestructura, de los límites de velocidad y de las características de seguridad de los vehículos tal que individualmente (y juntos) reduzcan la violencia de las fuerzas en un accidente. Se basa además en:

• esfuerzos de educación, de legislación y de actuación policial para lograr altos niveles de cumplimiento con las normas de tráfico,
• sistemas de obtención de los permisos y licencias de conducción eficaces para controlar la seguridad de los usuarios que utilicen el sistema (en particular para los conductores y motoristas novatos),
• medidas para la suspensión de los permisos y licencias en caso de infracciones graves, y
• buenos protocolos para la atención a las víctimas tras un accidente.  

Este cambio fundamental desde el concepto de responsabilizar al usuario hacia un enfoque que obliga a responsables y proyectistas a proveer un entorno de tráfico intrínsecamente seguro es la clave para alcanzar ambiciosos resultados de seguridad vial (OCDE, 2008).

El papel de los proveedores del sistema

Si bien se espera del usuario individual que esté alerta y cumpla con todas las normas de tráfico, la responsabilidad primaria de proveer un entorno operativo seguro a los usuarios recae en los proveedores del sistema, entre los que se incluyen el gobierno y las empresas que proyectan, construyen, mantienen y regulan las carreteras y los vehículos (Recuadro 4.1). Esto implica reconocer el papel de otros muchos actores del sistema (más allá de los ingenieros de carreteras y de los fabricantes de vehículos) que tienen un efecto sobre el uso de la red y que también son responsables del logro de mejores resultados y del incremento de las tasas de supervivencia.

Recuadro 4.1: Los responsables del sistema son:

Los estudios mencionados en el apartado 4.4 confirman la importancia fundamental de los responsables de facilitar carreteras y márgenes más seguros, límites de velocidad más seguros, vehículos más seguros y conductas más seguras. Los usuarios de las carreteras no deberían tener que desplazarse a través un sistema lleno de diseños defectuosos que aumenten la probabilidad de error. El programa Visión Cero de Suecia contempla una cadena de responsabilidades que empieza y termina con los diseñadores del sistema (es decir, los proveedores) y que tiene tres eslabones principales (Tingvall, 2005):

• los diseñadores (proveedores) del sistema se encargan de la seguridad de éste,
• los usuarios tienen la responsabilidad de cumplir con las normas y reglamentos de tráfico,
• si los usuarios no cumplen con las normas y reglamentos, la responsabilidad recae de nuevo en los proveedores del sistema.

El seguimiento de los resultados continuos de las responsabilidades implica muchos retos, en los que cada actor debe aceptar su responsabilidad en los resultados. Si bien el principio de responsabilidad compartida ha sido aceptado con naturalidad en las estrategias de seguridad vial de los países que han adoptado el enfoque del Sistema Seguro, llevará tiempo lograr el sustancial (y a menudo sutil) ajuste necesario para que se integre en las prácticas habituales de todos los organismos (incluyendo las autoridades viales).

Las responsabilidades de la seguridad vial se extienden también a la comunidad en general. Por ejemplo, los profesionales de la salud colaboran ayudando a sus pacientes a gestionar su seguridad en las carreteras y los padres contribuyen notablemente con la educación vial de sus hijos, no solamente mediante supervisión directa de los conductores novatos, sino también como modelos de comportamiento a través de sus propios hábitos de conducción y de cumplimiento de las normas.

Integrar el Sistema Seguro con otras políticas y metas sociales

Las decisiones sobre seguridad vial no deberían tomarse de manera aislada, sino, al contrario, alinearse con los valores de la comunidad en general, tales como la economía, el uso del suelo, la salud laboral y la salud medioambiental, las metas del consumidor, la movilidad y la accesibilidad, como ya se indicaba en el Capítulo 1. Existe una importante conexión entre el Sistema Seguro y estos objetivos.

4.6  Sistema Seguro: principios científicos de seguridad y su aplicación

El enfoque del Sistema Seguro marca un cambio de la atención exclusiva a la reducción de los accidentes a la eliminación de los muertos y los heridos graves. En el capítulo 2 se expusieron los principios de seguridad reconocidos en los que se basa el Sistema Seguro. Otros de sus principios son:

• La combinación de las características de seguridad de la infraestructura, las de los vehículos y la velocidad de los vehículos involucrados en un accidente determina las fuerzas del impacto que experimentan los ocupantes durante el choque. Estas interacciones deben controlarse a fin de evitar lesiones graves y muertes.
• Los niveles de seguridad deben ser el determinante clave de los niveles de movilidad sostenibles. Es necesario controlar la velocidad de circulación para mantenerla en niveles inferiores a los que son conocidos por producir energías de impacto capaces de causar lesiones graves y muertes, según el nivel de seguridad de los vehículos y las condiciones de seguridad de la infraestructura (ver Desarrollo del Enfoque del Sistema Seguro en este mismo apartado 4.6 y el apartado 4.7).
• En general, los enfoques del Sistema Seguro apuntan a desarrollar un sistema de transporte capaz de acomodar mejor el error humano suministrando un entorno operativo seguro (pese a la posibilidad de fallo humano) y cuidados eficaces tras un accidente.
• Se debe adoptar una estrategia de actuación que abarque todas las fases de un accidente y todos los elementos del Sistema Seguro para alcanzar la seguridad de todos los usuarios de las carreteras.
• Se necesitan estrategias legislativas y de intervención policial que logren un cumplimiento generalizado de las leyes y las normas de tráfico así como estrategias que controlen la entrada y salida de usuarios y vehículos en la red viaria.

Desarrollo del enfoque del Sistema Seguro

Como ya se ha dicho, el enfoque del Sistema Seguro se basa en los esfuerzos innovadores en seguridad vial de los Países Bajos y de Suecia.

estrategia de Seguridad Sostenible de los países bajos

Wegman y Aarts (2006) destacan un conjunto de medidas (basadas en el programa Seguridad Sostenible de los Países Bajos) que se consideran necesarias para lograr un tráfico sosteniblemente seguro. Estos principios se fundamentan en las teorías científicas y los métodos de investigación de varias disciplinas, como la psicología, la biomecánica y la ingeniería de tráfico, que se presentan en la Tabla 4.2.

estrategia Visión Cero de Suecia

Tingvall (2012) ha comentado sobre los retos a los que se enfrenta Suecia para redefinir los principios de la política de transportes con el objetivo de reflejar la Visión Cero (o el enfoque del Sistema Seguro).

• Suecia encontró en años recientes una nueva manera de expresar su política de transporte. En resumen: «la accesibilidad solo se puede desarrollar en el marco de la seguridad y el medio ambiente».
• Si bien la movilidad y la accesibilidad constituyen la funcionalidad del sistema de transporte, el parámetro de seguridad (como muchos otros elementos de la sociedad) no es una variable en una ecuación, sino que, al contrario, tiene umbrales que no pueden excederse.
• El cambio es progresivo. El nuevo sistema sueco de límites de velocidad es un buen ejemplo de cómo la mentalidad cambia con el tiempo: la velocidad de 80 km/h es ahora el máximo permitido en carreteras de calzada única (salvo en el caso de bajas intensidades de tráfico) y se concibió como un criterio incuestionable.
• A pesar de que obtener la aceptación pública es difícil, Suecia está cambiando progresivamente su política hacia velocidades permisibles y, por lo tanto, hacia el establecimiento de límites de velocidad en carreteras nuevas, o hacia la determinación de las inversiones necesarias para modificar carreteras existentes con el fin de permitir límites más altos, de acuerdo con el nuevo sistema de límites de velocidad. Es aquí donde se producirán las mejoras en los resultados de seguridad vial.
• Las necesidades de movilidad serán entonces el parámetro decisivo para determinar la inversión necesaria en infraestructura que permita velocidades mayores. ¿Vale la pena invertir en actuaciones de seguridad para aumentar la movilidad? Esta es la cuestión, pero se tardó muchos años en entender y aceptar esta lógica bastante natural (Recuadro 4.2 a continuación).

Recuadro 4.2: Cambio fundamental en la mentalidad: la seguridad como una limitación a la movilidad es inherente al enfoque del Sistema Seguro

Comprender el modelo del Sistema Seguro

Los elementos del modelo de un Sistema Seguro integrado y centrado en el ser humano para un uso seguro de las carreteras y sus interacciones se presenta en el Gráfico 4.1:

Gráfico 4.1: Un modelo del enfoque del Sistema Seguro - Fuente: Adaptado de OECD/ITF, 2008; ATC, 2009

Este modelo del Sistema Seguro se compone de cuatro elementos principales (incluyendo conductores atentos y que cumplen las normas de circulación), más cinco actividades de apoyo que pueden ajustarse y aplicarse de acuerdo con los cuatro elementos principales con el fin de ayudar a aumentar la probabilidad de supervivencia en caso de accidente.

Los cuatros elementos principales son: 

• Carreteras y márgenes más seguras: son predecibles y tolerantes con los errores. Son auto explicativas en el sentido de que su diseño favorece velocidades seguras y ayuda a evitar los errores.
• Velocidades seguras: velocidades adaptadas a la función y al nivel de seguridad de la carretera. Los usuarios entienden y respetan los límites de velocidad y la conducción se ajusta a las condiciones.
• Vehículos seguros: previenen los accidentes y protegen a los usuarios en caso de accidente, incluyendo a los ocupantes, los peatones y los ciclistas.
• Usuarios seguros: usuarios atentos y en buenas condiciones físicas que cumplen los reglamentos de tráfico, toman precauciones y exigen y esperan mejoras en la seguridad vial.

Las cinco actividades de apoyo a los elementos del Sistema Seguro son:

• la gestión de los cuidados médicos tras un accidente (el quinto pilar del Decenio de Acción de las Naciones Unidas),
• la comprensión de los accidentes en la red, que requiere buenos datos que permitan identificar con exactitud los riesgos en los tramos de la red,
• el control de entrada y salida de los conductores en el sistema de transporte (acuerdos para la obtención de permisos de conducir, incluyendo los permisos progresivos),
• una legislación eficaz y apoyo de la actuación policial y la justicia, y
• educación e información al público.

Las tres últimas actividades apoyan los esfuerzos para lograr que los usuarios cumplan las normas de tráfico.

En resumen, se requiere la combinación de características de seguridad del vehículo y de la infraestructura y una velocidad adecuada, junto con eficaces cuidados médicos tras un accidente, para evitar que los usuarios atentos y que respetan las normas de circulación mueran o sufran discapacidades graves en caso de accidente.

El papel crítico de la velocidad para lograr un Sistema Seguro

La velocidad es una variable crítica en el Sistema Seguro; la velocidad segura permitida en cualquier tramo de la red depende del tipo de vehículo (y su equipamiento de seguridad), de la naturaleza tolerante y protectora de la infraestructura y sus márgenes, de las restricciones de acceso a la carretera desde las márgenes y de la presencia de usuarios vulnerables. Todos estos factores determinarán la velocidad máxima permitida en cada tramo de la red, por encima de la cual cualquier accidente podría tener una inaceptable probabilidad de muerte.

Velocidad media y riesgo de accidente 

Los resultados de accidentes, y en particular los accidentes mortales, están directamente relacionados con la velocidad de los vehículos en el momento del impacto.

Elvik et al. (2004) señalan que «la velocidad tiene un efecto muy importante en la seguridad, probablemente más importante que cualquier otro factor conocido de riesgo. La velocidad es un factor de riesgo en absolutamente todos los tipos de accidentes, desde el choque más pequeño hasta el accidente mortal. El efecto de la velocidad es mayor en los accidentes con víctimas mortales o con heridos graves que en los accidentes con tan solo daños materiales. Si el gobierno quiere desarrollar un sistema de transporte vial en el cual nadie muera o sufra una discapacidad permanente, la velocidad es el factor más importante que se debe regular».

El cuadro 4.3 de Elvik et al. (2004) muestra el efecto de la variación de la velocidad media en accidentes de varios niveles de gravedad. El cambio relativo se aplica a todos los tramos de carretera, en períodos de tiempo comparables, y se refiere a los efectos de los cambios en la velocidad media en todos los vehículos.

Fuente: Adaptado de Elvik et al. (2004)

Los accidentes mortales son el tipo de accidente de tráfico más afectado por las variaciones en la velocidad. Como se muestra en el cuadro anterior, incluso pequeños cambios en la velocidad (5 %) producen cambios muy significativos en el número de fallecidos (+25 %).

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Controlar el nivel de energía cinética en los accidentes

Como ya se indicó en los principios de seguridad mencionados más arriba, una manera muy importante de reducir el número de accidentes con víctimas mortales o heridos graves es controlar la energía del choque, de tal manera que el usuario no sea expuesto a fuerzas que lo puedan matar o herir de gravedad.

Aunque se está logrando entender mejor las condiciones que ayudan a limitar la energía del choque a niveles bajo los cuales los accidentes mortales o graves sean poco probables, en la mayoría de los países aún no se conocen con exactitud dichas condiciones o no están aplicadas en todo el sistema.

Una estrategia clave, por tanto, es optar (con el tiempo) por límites de velocidad que respondan al nivel de protección ofrecido por la infraestructura vial existente (o mejorada), a los niveles de seguridad de los vehículos y a la composición del tráfico operando en los tramos de la red.

El cumplimiento del Sistema Seguro debe restringir la movilidad. A menudo, serán necesarias futuras inversiones en la seguridad de la infraestructura antes de pensar en elevar los límites de velocidad en los tramos de la red para evitar un aumento del número de fallecidos y heridos graves (Recuadro 4.3).

Recuadro 4.3: Un diseño alternativo de la infraestructura viaria

McInerney y Turner (en prensa) declaran que el control del intercambio de energía y las correspondientes fuerzas ya existe en los campos de la ingeniería estructural para los edificios y de la ingeniería mecánica para las máquinas, pero que rara vez se ve en el diseño de las carreteras. Para que la infraestructura pueda proporcionar los elementos clave de un Sistema Seguro, el diseño de carreteras en el mundo debe incluir disposiciones para el control de la energía cinética.

4.7 Elementos del Sistema Seguro y su aplicación

Si bien el enfoque del Sistema Seguro ha sido adoptado como base de la estrategia de seguridad vial de muchos países, la adopción de un concepto y su implementación eficaz son dos cosas diferentes, por lo que la implementación del Sistema Seguro sigue siendo un considerable reto.

El elemento habilitante de apoyo para la planificación, el desarrollo y la implementación de actuaciones del Sistema Seguro es el sistema de gestión de la seguridad vial que opera en cada país (ver directrices en el Capítulo 3).

El papel de una infraestructura más segura

El potencial de las actuaciones en la seguridad vial de una infraestructura para asegurar una inmediata reducción de la probabilidad de accidentes y de su gravedad es bien conocido. Con los recursos adecuados, la infraestructura tiene la capacidad de eliminar casi todos los accidentes con víctimas mortales y graves. Muchas estrategias nacionales y provinciales de seguridad vial han destacado el papel de la infraestructura para avanzar hacia un Sistema Seguro.

Algunos ejemplos de actuaciones en la infraestructura con muy buenos resultados recogidos en estudios ya mencionados y en otros estudios concluyen lo siguiente (McInerney y Turner, en prensa; y apartado 11.3 de este Manual):

• las glorietas bien diseñadas logran reducir las muertes en un 80 % (BITRE, 2012),
• los pasos peatonales a distinto nivel reducen los accidentes mortales en un 85 % (Austroads, 2012), y
• las barreras de cable metálico en la mediana y en las márgenes de las carreteras reducen los accidentes mortales en un 90 % (Larsson et al., 2003).

Se deben tener en cuenta todos los usuarios a la hora de diseñar o mejorar una infraestructura viaria, lo cual implica que:

• El diseño de la infraestructura viaria y su entorno debería abordar primero las necesidades de los usuarios más vulnerables y luego avanzar hacia las necesidades de los menos vulnerables.
• El diseño de la carretera y la planificación de corredores —que cubre las necesidades de los peatones, los ciclistas, los vehículos tirados por animales, los motociclistas, los automóviles, los camiones y autobuses— asegura que los requerimientos de función, velocidad, asignación del espacio viario y diseño estén incorporados para producir los mejores resultados en seguridad vial.
• Esto no es solamente un paso crítico para las autoridades viales en la planificación de nuevas carreteras, sino que también es un reto particularmente difícil para el análisis de la seguridad y la progresiva adaptación de las redes existentes.
• Las medidas de gestión del tráfico desempeñan un papel importante e influyente en la situación de la seguridad vial.
• En los PBMIs la mezcla de tráficos es muy diversa, los niveles de cumplimiento de las normas de circulación son habitualmente bajos y las normas y reglamentos a menudo son establecidos por un departamento de transportes separado de la autoridad vial, lo que requiere un gran esfuerzo de coordinación.
• La posibilidad de restringir el uso de los vehículos en ciertas carreteras por tipo o por espacio o por uso diurno o nocturno para mejorar la seguridad —lo que ya está ocurriendo en cierta medida en muchos países— requiere un estudio más profundo.

El papel de la gestión de la velocidad

El apartado sobre el programa Seguridad Sostenible de los Países Bajos en el apartado 4.6 resaltó el importante principio de que la velocidad segura es la base del enfoque del Sistema Seguro. Los umbrales de velocidades críticas difieren según el tipo de accidente examinado.

Tipos de accidentes y velocidades críticas

La Tabla 4.4 presenta el riesgo de gravedad de un accidente asociado con velocidades que superan un umbral específico para los principales tipos de accidentes.

Fuente: Tingvall y Haworth (1999).

En ciertos tramos de la red viaria, como en las autopistas, el riesgo de accidente con altos niveles de transferencia de energía (y por lo tanto el riesgo de resultar mortal) es bajo en comparación con la distancia total recorrida por vehículos en las autopistas. En general, las autopistas:

• no tienen cruces o intersecciones a nivel,
• tienen una barrera divisoria para prevenir los choques frontales y barreras laterales para proteger a los ocupantes del vehículo de los obstáculos en los márgenes, y
• segregan los usuarios más vulnerables como los peatones, los ciclistas y los motociclistas del tráfico de mayor velocidad.

En tales circunstancias y dadas las limitaciones de intensidad de tráfico por carril, se pueden permitir velocidades de circulación más altas (tales como 100 o 110 km/h) para vehículos con un elevado equipamiento de seguridad.

Por el contrario, el riesgo de accidente grave es mucho más elevado en el caso de las carreteras convencionales de dos carriles en entornos rurales que presentan obstáculos no protegidos en el borde de carretera, cruces frecuentes, márgenes no seguros y parámetros de trazado variables en planta y alzado.

La Tabla 4.4 muestra que en estas situaciones, incluso para un vehículo con el mejor equipamiento de seguridad, la carretera no puede tolerar una velocidad de desplazamiento muy por encima de entre 50 y 70 km/h si se desea evitar las muertes. Si los obstáculos en las márgenes están protegidos (con barreras) y la velocidad se reduce hasta los 50 km/h en las intersecciones, la velocidad en la carretera puede ser de 70 km/h. Instalar barreras para separar los dos sentidos de circulación permitiría considerar velocidades más altas. Al mismo tiempo, pueden necesitarse velocidades más bajas, tal vez de 40 km/h, donde las motocicletas constituyan una alta proporción del tráfico.

La gestión de la velocidad es crucial para desarrollar un sistema vial seguro. Una buena opción cuando la seguridad de la infraestructura no pueda mejorarse en un futuro cercano y la carretera presente un alto riesgo, es la de revisar los límites de velocidad y, a la par, aumentar la presencia policial para fortalecer su cumplimiento. También se debería considerar actuar sobre la infraestructura para lograr velocidades más bajas.

Por ejemplo, rebajar el límite de velocidad de 100 km/h a 90 km/h puede reducir las velocidades medias de 4 a 5 km/h si existe un nivel razonable de actuación policial. La investigación y los resultados experimentales muestran que adoptar esta medida produciría una reducción del número de fallecidos de hasta casi un 20 % en estos tramos de carretera (Sliogeris, 1992).

El papel de los vehículos

En los países con altos ingresos

Desde 1996, la seguridad de los vehículos (o al menos la de los ocupantes de los automóviles) en Europa ha estado sometida a las fuerzas del mercado en vez de contar solamente con la regulación a través de EuroNCAP, el programa europeo de Evaluación de los Automóviles Nuevos (NCAP). El éxito de hacer avanzar el rápido desarrollo de la seguridad de los vehículos ha sido ampliamente reconocido y la industria del automóvil ha respondido muy rápidamente a las expectativas del mercado en cuanto a la protección de los ocupantes del vehículo. Otros programas de evaluación de los automóviles nuevos se han introducido en muchos países y regiones (Australasia, Japón, etc.). La incorporación en los vehículos del control electrónico de estabilidad ha sido un gran éxito, ha logrado una eficacia mayor de la esperada y una penetración en el mercado más rápida que la de cualquier otro ejemplo previo (Tingvall, 2005): así, el control electrónico de estabilidad es ahora parte integrante de las clasificaciones del NCAP.

Las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías de seguridad en los vehículos, ya disponibles o disponibles en breve, junto con el nivel de resistencia a los choques inherente de muchos vehículos nuevos en los PAIs son extraordinarias y, de hecho, los países con ingresos bajos y medios deberían hacer de ellas su prioridad inicial. Los programas LatinNCAP en América Latina y el ASEAN NCAP en el Sudeste Asiático son dos ejemplos de la reciente expansión de los programas de evaluación de automóviles nuevos en los PBMIs con el objetivo de informar a los consumidores e impulsar el cambio en el mercado. Además, se ha establecido recientemente un programa mundial de evaluación (Global NCAP) que tendrá probablemente una gran influencia.

Los organismos responsables de la seguridad vial deben asegurar la difusión adecuada de las ventajas de las características y del nivel general de seguridad de los vehículos. Las autoridades viales deberían ampliar su nivel de conocimiento del equipamiento de seguridad de los vehículos nuevos, y en particular de las maneras en que actuaciones específicas sobre la infraestructura podrían tener un efecto sinérgico en la mejora de las tasas de accidentes. Las acciones del organismo de seguridad vial (VicRoads, 2013) podrían incluir:

• la información a la comunidad sobre la importancia de la seguridad en los vehículos y el fomento de la demanda de los usuarios por vehículos más seguros mediante el apoyo de los programas de evaluación de automóviles nuevos y el ejercicio del liderazgo gubernamental para exigir vehículos con una clasificación de seguridad 5 estrellas NCAP en todas las nuevas adquisiciones para su flota, y
• una influencia directa e indirecta sobre los fabricantes de vehículos para que mejoren sus estándares de seguridad y la obligación, para poder registrar o matricular un vehículo nuevo, de incorporar cierto equipamiento de seguridad como el control electrónico de estabilidad o los airbags laterales para proteger la cabeza.

Los organismos de seguridad vial deberían también seguir los avances en las tecnologías emergentes, tales como los dispositivos incorporados para evitar las colisiones, la adaptación inteligente de la velocidad y la detección de alcohol y de fatiga. Se han realizado investigaciones a nivel internacional en muchas flotas de vehículos con el propósito de establecer los costes y los beneficios.

Otras iniciativas que los países deberían emprender incluyen:

• animar a las empresas a adquirir vehículos más seguros para sus flotas y
• eliminar la publicidad inapropiada, es decir, la que muestra velocidades elevadas y la conducción peligrosa de coches de carreras o vehículos disponibles al público.

Además, se debería informar a los jóvenes conductores sobre los vehículos usados más seguros disponibles en el mercado en el rango de precios relevante para animarles a comprarlos y así mejorar las probabilidades de sobrevivir durante sus primeros años de conducción, que son los de más alto riesgo.

Los avances en la seguridad de los vehículos pesados incluyen los sistemas de frenos reactivos con el control electrónico de estabilidad y los detectores de fatiga y de velocidad. Nuevos programas de evaluación de los camiones podrían aparecer en los próximos años para los principales operadores de vehículos pesados. Una vez más, los organismos responsables de la seguridad vial deberían estar al tanto de estos avances.

En los países con ingresos bajos y medios

Existen muchas oportunidades de mejora de las características de seguridad de los vehículos disponibles en los mercados de los países con ingresos bajos y medios. Existen también informes de vehículos importados de otros países sin los equipamientos de seguridad que normalmente están incorporados por ley en su país de origen (supuestamente para limitar costes). Por otra parte, algunos países cobran impuestos más altos sobre el equipamiento de seguridad de un vehículo para aumentar la recaudación como si se tratara de artículos de lujo, lo que disuade su incorporación en los vehículos. Algunas cuestiones críticas son:

• Presionar a los fabricantes para que mejoren la provisión de características críticas de seguridad a través de pruebas NCAP a nivel local y la difusión al público de los resultados de estas pruebas.
• La publicación en Internet (con el apoyo de la publicidad adecuada) de traducciones de los resultados de las evaluaciones NCAP actualmente disponibles. Los clubes automovilísticos pueden ser un socio importante para apoyar esta actividad.
• Las flotas gubernamentales pueden servir como ejemplo y así exigir las mejores características de seguridad en sus vehículos, incluyendo equipamientos básicos como los cinturones de seguridad en los asientos traseros en los países donde aún no son obligatorios. Las empresas podrían obligar a sus empleados a ponerse el cinturón incluso en los asientos traseros.
• Se puede también lograr mejores resultados en la seguridad vial informando al público sobre las clasificaciones de seguridad para los vehículos usados, más baratos, que estarán cada vez más disponibles en los mercados de los países con ingresos bajos y medios.
• Existe un alto nivel de inercia en los PBMIs en cuanto a la implementación de medidas como estas.
• Los resultados de estas medidas podrían constituir un indicador importante del compromiso de los gobiernos y los organismos encargados de la seguridad vial.
• El paso de usar una motocicleta a un mejor transporte público o un coche (en aumento en ciertos países) puede mejorar los resultados de la seguridad vial en términos generales dependiendo de las tasas de motorización.

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Cumplimiento y error humano

Evolucionar hacia un comportamiento del usuario que cumpla con las normas de tráfico sigue siendo una muy importante dificultad, que requiere la presencia y la implantación activa de disposiciones legislativas eficaces, sistemas de datos para los vehículos, los permisos de conducir y las infracciones, la aplicación policial del cumplimiento de las normas, el apoyo por parte del sistema judicial, el tratamiento de las infracciones y capacidades de seguimiento.

El error humano, más que la conducta ilegal, es un factor que contribuye de manera fundamental en los accidentes graves y mortales. Se deben tomar medidas para reducir las posibilidades de error humano y guiar el uso de la red. Son necesarias una señalización clara y coherente y la expectativa de una capacidad razonable de los usuarios para comprender y actuar en función de esta información para disminuir la incertidumbre y la indecisión en la carretera. El Capítulo 8 aborda estas cuestiones más en detalle, pero los principales problemas son:

• Habitualmente no es factible proteger a los usuarios que cometen infracciones extremas o los que resultan heridos por su acción. Este es el caso de los usuarios que conducen ebrios o drogados (o peatones en la misma situación) o a velocidades excesivas, o no se ponen el cinturón de seguridad, o de los motociclistas que no llevan casco.
• Las infracciones de naturaleza extrema deben abordarse con la mayor prioridad. Sin embargo, en el caso de las infracciones menores (Wundersitz y Baldock, 2011), el sistema debería poder ofrecer a largo plazo algún grado de protección contra las lesiones graves causadas por terceros y, en cierta medida y de ser posible, contra los infractores menores.
• Para lograr el nivel máximo de cumplimiento de las leyes y normas de tráfico es esencial disuadir a los conductores de incumplirlas, en todas las circunstancias. Muchos conductores las cumplirán, pero otros pretenderán salirse con la suya, y muchos no estarán dispuestos a cambiar su comportamiento, al menos a corto plazo, lo que supone un gran desafío en muchos PBMIs en particular.
• Por ello son tan importantes la posibilidad de detección, la certeza de una sanción en caso de ser detectado y un nivel disuasivo de las sanciones. Muchos miembros bien intencionados de la comunidad tienen dificultad en aceptar, o incluso entender, la teoría de la disuasión; sin embargo, quien haya podido observar el efecto inmediato de la reducción de las muertes debidas al alcohol a medida que la policía aumenta el número de controles aleatorios de alcoholemia en una región reconoce la sensibilidad de los conductores (y del correspondiente número de muertos y heridos graves) al aumento de la disuasión mediante el incremento de la actuación policial. Educar e informar al público es necesario para concienciarlo de la importancia de las normas de tráfico y de las consecuencias de incumplirlas.
• La actuación policial eficiente para disuadir los comportamientos peligrosos es la forma más eficaz de educar al conductor.

Desarrollar una capacidad de actuación policial eficaz y respetada exige una gran capacidad de gestión, buenas normas de gobernanza, una investigación de calidad para guiar los esfuerzos y una fuerte atención en los resultados.

4.8 Implementación del Sistema Seguro

En los PBMIs el avance dependerá mucho de un apoyo sustancial para acelerar un enfoque de aprendizaje por la práctica. Un hilo conductor común en todo este Manual son las directrices prácticas sobre la implantación del enfoque del Sistema Seguro. En el Capítulo 6 se sugiere a los organismos responsables de la seguridad vial en los países con ingresos bajos y medios una vía para avanzar de una débil a una fuerte capacidad institucional en la implementación de la práctica eficaz mediante programas (o proyectos) piloto. Estos programas deberían incluir proyectos en áreas seleccionadas que involucren a todos los organismos relevantes y que exijan un análisis de la política nacional. Este enfoque logrará mejorar de manera continua los resultados en seguridad vial por parte de todos los organismos.

Tomará tiempo desarrollar una comprensión y una absorción más completas del enfoque del Sistema Seguro, después de su adopción como política oficial del país, y su éxito final dependerá de un proceso de mejora continua que examine e implemente opciones, a menudo innovadoras, para mejorar los resultados.

4.9 EL CAMINO A SEGUIR HACIA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA SEGURO

4.10 ReferencIAS

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Australian Transport Council (2011), National Road Safety Strategy 2011-2020, Canberra, Australia.

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Bliss, T & Breen, J (2011).Improving Road Safety Performance: Lessons From International Experience. A resource paper prepared for the World Bank , Washington (unpublished).

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Wundersitz LN, Baldock MRJ (2011), The relative contribution of system failures and extreme behaviour in South Australian crashes, CASR, Adelaide, Australia.

5.1 IntroducCIÓN

Para una gestión eficaz de la seguridad vial, hacen falta datos exhaustivos sobre esta, especialmente cuando se emplean métodos basados en resultados experimentales, para de esta forma producir estrategias centradas en los resultados y programas y proyectos de acción, identificar los principales tipos y las ubicaciones de los accidentes, diagnosticar las causas de los heridos graves y fallecidos en accidentes de tráfico, seleccionar actuaciones y seguir y evaluar los avances.

El establecimiento y el apoyo a los sistemas de datos están específicamente identificados como parte del plan mundial para el Decenio de Acción, cuyo primer pilar (la gestión de la seguridad vial) los resalta como actividad de primera importancia (UNRSC , 2011).

Los datos sobre accidentalidad son obviamente muy importantes y pueden constituir una valiosa fuente de información, pero no son el único tipo de datos necesarios para una gestión eficaz de la seguridad vial y deben acompañarse de información complementaria, que incluye:

• datos sobre los inventarios de carreteras,
• datos de encuestas sobre comportamientos críticos,
• datos sobre la vigilancia policial,
• datos sobre la seguridad de la red viaria y del parque de vehículos, y
• datos sobre la calidad del sistema médico y de emergencias.

Estos datos son importantes para proveer medidas intermedias de la seguridad. En los países con ingresos bajos y medios, donde las bases de datos sobre las víctimas en accidentes de tráfico no están completamente establecidas u operacionales, y donde los exámenes de la capacidad de gestión de la seguridad vial indican que esta es insuficiente para dimensionar y seleccionar los problemas de seguridad vial, los datos obtenidos de encuestas son fundamentales para poder realizar estas dos últimas tareas. Por lo tanto, es necesario fortalecer la capacidad para mejorar la recopilación, el almacenamiento y el análisis de los datos sobre la seguridad vial, así como para poder compartirlos.

Este capítulo proporciona información sobre los tipos de accidentes y ofrece procedimientos sobre cómo combinar diferentes tipos de datos para gestionar eficazmente la seguridad vial y establecer sistemas de datos. Los múltiples usos de estos datos se presenten a lo largo del Manual, en particular para:

• el establecimiento de las metas y los indicadores de resultados (Capítulo 6),
• la evaluación del riesgo y de las posibles soluciones (Capítulo 10),
• la selección y la priorización de actuaciones (Capítulo 11), y
• el seguimiento y la evaluación (Capítulo 12). 

            Una gran parte de este capítulo examina la gestión eficaz de la seguridad vial en toda la red viaria (por ejemplo, en todo el país). Sin embargo, se sabe que establecer una fuente nacional de datos (aunque sea imprescindible) puede ser algo fuera del alcance de ciertos países. En estos casos, y como mínimo, la información de este capítulo debería usarse para iniciar la recopilación de datos sobre las carreteras de mayor riesgo a través de proyectos piloto en corredores o áreas seleccionadas (Capítulo 6).

Para una gestión eficaz de la seguridad vial, y como se menciona a lo largo de este Manual, la atención debe centrarse en eliminar los fallecidos y los heridos graves (definidos en el apartado 5.2) y, por lo tanto, esto debería ser el objetivo de los principales esfuerzos de recopilación de datos. Esta recopilación debería dar la máxima prioridad a la información sobre los fallecidos y los heridos graves, los tipos de accidentes (como los identificados en el Capítulo 4) y los factores causantes de las víctimas. Dado que también existen usos importantes de los datos sobre los heridos leves e incluso sobre los accidentes sin víctimas, la información correspondiente debería recabarse en la medida de lo posible.

5.2    Identificación de las necesidades de datos

Existe una gran variedad de usos y de usuarios de los datos de seguridad vial. Estos datos pueden ser utilizados por los encargados de tomar decisiones políticas, los ingenieros de tráfico, la policía, el sector de la salud, la comunidad científica, las aseguradoras, los tribunales, los fabricantes de vehículos y otros (apartado 5.6). Si bien en la mayoría de los países se dispone de datos resumidos (en particular sobre los accidentes mortales), hace falta una información más detallada para satisfacer las necesidades de estos usuarios. Sin la recopilación de estos datos, no es posible adoptar una metodología para gestionar la seguridad vial basada en los resultados.

La OMS (2010) ofrece un examen del uso de los datos desde el punto de vista de la salud pública aplicada a la seguridad vial. Ese documento contiene una descripción exhaustiva de los sistemas de datos (incluso su lugar en la gestión eficaz de la seguridad), de su establecimiento y de su uso y constituye una lectura esencial sobre el tema, en particular para las personas de los países con ingresos bajos y medios que deseen establecer o mejorar un sistema de datos. El documento sugiere un enfoque circular a:

• la utilización de datos para definir problemas,
• la identificación de los factores de riesgo y de las prioridades,
• el desarrollo de estrategias, y
• el establecimiento de metas y el seguimiento de los resultados.

La OMS (2010) ofrece también directrices sobre la relación entre los datos de seguridad vial y la gestión eficaz de esta (Gráfico 5.1), lo que proporciona un marco para la recopilación y el uso de estos datos. Su documento expresa claramente que los datos de accidentalidad no son suficientes para gestionar la seguridad vial, sino que, al contrario, deben usarse en combinación con otras fuentes de información. Esta información adicional es necesaria para interpretar mejor los riesgos y así ayudar a monitorizar los resultados y alcanzar las metas.

Figura 5.1: Datos necesarios para la gestión de la seguridad vial - Fuente: Adaptado de OMS (2010) y GRSF (2009)

Como se muestra en el gráfico 5.1 y en el recuadro 5.1, y se discute en más detalle por la OMS (2010) y el GRSF (2009, 2013), los resultados deseados en seguridad vial se expresan por medio de objetivos y metas y ocurren en varios niveles diferentes, pero relacionados. Estos resultados incluyen los productos institucionales obtenidos de las políticas, los programas y los proyectos que fueron implementados y que tienen influencia sobre una variedad de resultados intermedios. Estos a su vez inciden en los resultados finales, que deberían ser la reducción del número de fallecidos y de heridos graves de acuerdo con los resultados del Sistema Seguro.

Recuadro 5.1: Ejemplos de datos de seguridad vial relacionados con la gestión de esta

Por ejemplo, el análisis de los datos puede permitir identificar la velocidad de los vehículos como un factor de riesgo que podría motivar una política para mejorar el cumplimiento con los límites de velocidad, lo que exigiría un aumento del control policial de las velocidades. Los resultados producidos por esta intervención serían la prueba de este aumento del control policial y las mediciones de los resultados intermedios pueden incluir el porcentaje de conductores en exceso de velocidad en ubicaciones seleccionadas. La existencia de cambios en estas mediciones (por ejemplo, una reducción del número de infracciones por exceso de velocidad) ayudarían a determinar si la intervención está obteniendo los resultados deseados. Los indicadores de resultados finales pueden incluir el número total de fallecidos y heridos graves (en lo ideal, con un registro de las víctimas causadas por el exceso de velocidad), aportando así la prueba del máximo beneficio de la intervención.

Si bien los datos sobre accidentes son una fuente primordial de información sobre la seguridad, otras fuentes de datos desempeñan también un papel importante. El uso de datos sobre los activos de la carretera (incluyendo las características de su diseño) está cada vez más reconocido y, en muchos casos, esta información puede estar ya recopilada y disponible para su uso. Como se comenta más adelante en este capítulo, muchos países no disponen de información exacta sobre los accidentes, de manera que, hasta que se obtengan estos datos, es la información sobre las características del diseño de las carreteras y sobre las principales conductas de seguridad la que constituye una herramienta útil para identificar las ubicaciones de alto riesgo y la manera de tratarlas.

A menudo existen diferentes fuentes de información sobre cuestiones similares. Naturalmente, múltiples fuentes de información pueden ser útiles para ayudar a entender de manera más completa las cuestiones de seguridad vial, pero también pueden crear confusión si las fuentes proporcionan informaciones contradictorias (ver apartado 5.5). Donde pueda existir confusión debido al uso de múltiples fuentes de información, es importante seleccionar una única fuente verídica que, en última instancia, será la base de la toma de decisiones y cuya selección será necesario justificar.

A lo largo de este Manual se usan diferentes términos para indicar la gravedad de las víctimas. El recuadro 5.2 contiene la definición de los diferentes tipos de víctimas.

Recuadro 5.2: Definición de diferentes tipos de víctimas en accidentes de tráfico

5.3 Establecimiento y mantenimiento de los sistemas de datos sobre accidentes

Este apartado ofrece recomendaciones sobre el establecimiento y el mantenimiento de sistemas de datos sobre accidentes e información sobre la recopilación y el uso de otras fuentes de datos. A continuación se ofrece un resumen de los aspectos principales, pero el detalle completo sobre este tema puede consultarse en OMS (2010).

Fuentes de datos sobre accidentes

La práctica eficaz reconoce que ninguna base de datos sobre accidentes proporcionará información suficiente para dar una visión completa sobre las víctimas en accidentes de tráfico que permita entender completamente las causas de las lesiones (IRTAD, 2011). Varios países que han mejorado sus resultados en seguridad vial utilizan a la vez los datos de la policía y los del sector de la salud.

Generalmente, los datos nacionales sobre accidentes son recabados por la policía. La OMS (2013) indica que más del 70 % de los países utilizan como fuente primaria los datos de la policía, que se almacenan en bases de datos sobre accidentes para su fácil análisis y declaración anual. En ciertos casos, los datos se obtienen de los hospitales o de ambas fuentes. El uso de datos del sector de la salud para una clasificación significativa de las víctimas a nivel nacional es necesario para complementar los datos de la policía y definir con exactitud las lesiones graves. El IRTAD (2011) recomienda seguir usando los datos de la policía como fuente primaria para las estadísticas de accidentes de tráfico, pero complementándolos con los datos de los hospitales para corregir posibles problemas de calidad en los datos e identificar los niveles de infradeclaración (ver apartado 5.4). Además, se necesitan datos detallados obtenidos de la investigación de los accidentes de tráfico para sacar conclusiones significativas sobre las causas de los accidentes y de las lesiones.

Datos nacionales declarados por la policía

La policía está en buena posición para recabar información sobre los accidentes ya que, con frecuencia, acuden al lugar del accidente. Alternativamente, puede recibir información sobre los accidentes después de estos que ocurran. Su presencia en el lugar del accidente le permite recabar una información detallada y útil para identificar las causas del accidente y las posibles soluciones.

Habitualmente, se rellena un formulario o parte de declaración de accidente (tradicionalmente en papel, pero últimamente se están usando sistemas informatizados) que permite recopilar datos bastante detallados sobre el accidente. Las variables principales incluyen generalmente:

• la ubicación del accidente (incluyendo las coordenadas geográficas),
• la hora, el día, el mes y el año del accidente,
• información sobre los involucrados (tipo de usuarios, su edad, su sexo y la gravedad de las víctimas),
• detalles sobre la carretera (si el accidente fue en una intersección, el límite de velocidad, la presencia de curvas, los sistemas de control del tráfico o la señalización),
• detalles sobre el entorno (condiciones de luz, del tiempo, carretera seca o mojada),
• información sobre el propio accidente (el tipo de maniobra del vehículo, el choque con objetos —incluso fuera de la carretera— y factores contributivos como el exceso de velocidad, el alcohol o la distracción del conductor), y
• factores del vehículo (tipo de vehículos involucrados).

La OMS (2011) ofrece ejemplos de formularios o partes de accidentes y del tipo de detalles que se deberían recopilar como mínimo. Los consejos contenidos en el documento se inspiran en la base común europea de datos de accidentes (European Common Accident Database: CARE). Además, algunos países han desarrollado sus propios criterios mínimos. Por ejemplo, Estados Unidos ha establecido un modelo uniforme de criterios mínimos sobre los accidentes (https://www.nhtsa.gov/mmucc-1).

Hace falta conseguir el equilibrio entre la recopilación de la información necesaria y el tiempo empleado en llevar a cabo esta tarea. Si recae demasiado trabajo sobre la policía, es menos probable que se rellene completamente el parte de accidente. La policía es una pieza clave en la recopilación y el uso continuos de datos sobre los accidentes y debería formar parte de cada etapa de este proceso.

Datos declarados por los hospitales 

Los datos de los hospitales se utilizan para identificar los niveles de infradeclaración o para obtener una mejor información sobre las víctimas, en particular si los datos del informe de la policía no están disponibles o no son adecuados. El IRTAD (2011) sugiere que, debido a la infradeclaración de los accidentes, se recopilen los datos de los hospitales puesto que son la segunda fuente de información más útil para las estadísticas sobre accidentes.

Alentadas por la OMS y otras instituciones, las autoridades médicas han establecido sistemas internacionales de registro que incluyen a las víctimas en accidentes de tráfico. Por ejemplo, los sistemas de codificación de la clasificación internacional de las enfermedades y problemas de salud asociados (International Classification of Diseases and Related Health Problems: ICD) y de la escala abreviada de lesiones (Abbreviated Injury Scale: AIS) se utilizan ampliamente. El IRTAD (2011) recomienda desarrollar una definición internacionalmente aceptada de las lesiones graves y adoptar la escala abreviada de lesiones máximas como base para definir la gravedad de las víctimas en accidentes de tráfico. Esta escala se define por la máxima gravedad de la víctima en cualquiera de las nueve partes del cuerpo. Se recomienda emplear una puntuación de 3 o más (MAIS3+) para considerar la víctima como grave

Existen ejemplos donde se ha mejorado la recopilación de datos en los hospitales, lo que permite un análisis más detallado, como en el caso de Tailandia (recuadro 5.3)

El recuadro 5.4 contiene otro ejemplo, en Egipto, que muestra la integración de los datos de diferentes fuentes y su uso por varias partes interesadas.

Recuadro 5.4: Caso de estudio – El proyecto de hermanamiento de la Unión Europea para mejorar la seguridad vial en Egipto

Sistemas de registro

Los datos del registro civil pueden usarse como fuente de información sobre los fallecidos en accidente de tráfico. Dicha información proviene de los certificados de defunción firmados por los doctores en los que declaran las causas de la muerte. La OMS (2010) señala que casi el 40 % de sus países miembros recaban datos del registro civil para monitorizar el número de fallecidos en accidente de tráfico. Esta organización y otras han instituido un sistema de registro internacional que incluye los heridos en accidentes de tráfico.

Otras fuentes de datos sobre accidentes 

Otras fuentes de datos sobre los accidentes de tráfico son los servicios de emergencia, los conductores de grúas, las aseguradoras, etc. Sin embargo, es importante reconocer que la calidad y el alcance de esta información puede ser limitada comparada con los datos declarados por la policía y los hospitales.

Establecimiento o mejora de las bases de datos sobre accidentes

Antes de establecer una nueva base de datos (o de mejorar una existente), se recomienda emprender una evaluación de la situación (OMS, 2010), que conlleva:

• un análisis de las partes interesadas,
• la evaluación de la calidad de las fuentes de datos y de los sistemas existentes,
• una evaluación de las necesidades del usuario final, y
• un análisis del entorno.

Estos mismos pasos también son necesarios para establecer o mejorar la recopilación de datos no relacionados con los accidentes (apartado 5.4).

El análisis de las partes interesadas consiste en identificar las organizaciones y las personas que tienen (o deberían tener) un papel en la recopilación y en el uso de los datos sobre la seguridad vial. Las partes interesadas críticas incluyen a la policía, los organismos de transporte, los departamentos de salud y probablemente muchas otras organizaciones.

En segundo lugar, es necesario evaluar las fuentes de datos para determinar qué información se está recabando actualmente y cuál es la calidad de estos datos, lo que a menudo supone un considerable problema en muchos países.

La evaluación de las necesidades del usuario final implica entender quiénes son los usuarios principales y cómo utilizan la información. Este conocimiento ayuda a mejorar la utilización de los datos.

Por último, el análisis del entorno ayuda a comprender el entorno político y las alianzas críticas necesarias para la recopilación, el análisis y el uso exitosos de los datos. Sin esa comprensión y la colaboración apropiada, es probable que la recopilación y el uso de los datos sobre accidentes encuentren serias dificultades. Existen numerosos ejemplos de establecimiento de costosos sistemas de datos en los que la información no ha sido recopilada por falta de comunicación y escasa cooperación.

Después de la evaluación de la situación, el proceso recomendado para establecer una base de datos sobre accidentes consiste en (OMS, 2010):

• establecer un grupo de trabajo (generalmente a partir del análisis de las partes interesadas),
• elegir un plan de acción,
• recomendar los elementos y definiciones mínimos para los datos, y
• diseñar e implementar el sistema (o mejorar el existente) (WHO, 2010).

La ubicación del accidente es un elemento clave en la recopilación y en el análisis de los datos, en particular para los ingenieros de carreteras. Sin esta información no es posible determinar qué ubicaciones deben tratarse en el futuro. Además, si la ubicación se conoce (ya sea gracias a los informes policiales o de otras fuentes), es posible vincular los datos de accidentalidad con los de fuentes de datos (apartado 5.6), lo que puede ser útil para identificar otros elementos de la carretera que puedan haber contribuido al accidente.

Existen varios métodos para la ubicación exacta de los accidentes, como son el uso de Sistemas de Posicionamiento Global (GPS) y la referencia a un símbolo local (un sistema enlace-nodo) o a un hito kilométrico (sistema de referencia linear).

Históricamente, los registros de datos sobre accidentes de tráfico se conservaban en archivos en papel, pero hoy en día se usan sistemas informatizados para almacenar esta información, lo que permite un análisis relativamente fácil de los datos y resulta especialmente útil para identificar tendencias, ubicaciones o zonas de alto riesgo, los principales tipos de accidentes, etc. Existen sistemas deben tener, como mínimo, la capacidad de:

• Producir rápidamente resúmenes sobre variables relacionadas con los accidentes (por ejemplo, el número total de accidentes, los accidentes por nivel de gravedad, los accidentes por grupo de usuarios como peatones, las tendencias con los años).
• Permitir las referencias cruzadas, es decir, el análisis de dos o más variables a la vez (por ejemplo, el cambio en el número de peatones fallecidos en el tiempo).
• Identificar las ubicaciones peligrosas (los lugares, las carreteras o las zonas con altas concentraciones de accidentes o con un gran número de accidentes de un tipo particular).

Los sistemas de datos sobre accidentes han avanzado mucho en los últimos años e incluyen nuevas funciones que permiten un análisis más rápido y útil. OMS (2010) y Turner y Hore-Lacy (2010) definieron una lista de las funciones deseables en un sistema de datos sobre accidentes, que incluye:

• verificaciones automatizadas de la calidad (algoritmos y chequeos de lógica),
• enlaces SIG para permitir la localización exacta de los accidentes,
• la capacidad de añadir nuevos campos de datos sin tener que rediseñar la base de datos,
• funciones de navegación en la base de datos, como menús desplegables y mapas interactivos,
• búsquedas e informes predefinidos,
• opciones para que el usuario pueda personalizar y definir sus búsquedas e informes,
• una función de cartografía para la introducción de datos, la selección de los accidentes y la presentación de la información agregada sobre los accidentes,
• la capacidad de exportar los datos a otras aplicaciones (por ejemplo, Excel y SAS) para realizar análisis estadísticos,
• la capacidad de incluir grabaciones, bocetos de la escena del accidente, fotografías y vídeos relacionados con el accidente,
• una función que genere automáticamente diagramas de la colisión,
• una clasificación basada en la frecuencia o el coste de los accidentes, y
• la capacidad de monitorizar localizaciones de interés, por ejemplo, antes y después de una actuación

El caso de estudio que se presenta en el recuadro 5.5 es un ejemplo de la implementación exitosa de una base de datos sobre accidentes en Camboya.

Recuadro 5.5: Caso de estudio – El sistema de información sobre las víctimas de accidentes de Camboya (RCVIS)

El problema: La base de datos de Camboya no permitía gestionar eficazmente los resultados sobre la seguridad vial. En efecto, desde 2002, tres ministerios diferentes (Obras Públicas y Transporte, Interior y Salud) participaban en la recopilación de datos sobre accidentes de tráfico, pero, si bien cada base de datos contenía información relevante sobre la situación de la seguridad vial en el país, las tres bases no eran compatibles, su alcance era limitado, había grandes discrepancias entre ellas y su tasa de infradeclaración era alta en relación con la situación real.

La solución: En 2004, la organización Handicap International Belga y la Cruz Roja Camboyana propusieron un nuevo sistema basado en un formulario armonizado y más detallado para la recopilación de los datos. El objetivo del nuevo sistema era la disponibilidad de información exacta, continua y exhaustiva sobre los accidentes y sobre las víctimas con el fin de entender mejor la situación de la seguridad vial, de planificar las respuestas apropiadas y de evaluar el impacto de las iniciativas. En su inicio en 2004, el sistema se implantó de manera experimental en la ciudad capital de Phnom Penh y, dado su éxito, se extendió a todas las provincias en 2006.

Handicap International, una organización internacional de ayuda, tuvo un papel clave en el desarrollo y la implementación del sistema RCVIS y fue inicialmente responsable de la supervisión del sistema completo, hasta que entregó paulatinamente la supervisión al gobierno camboyano y transfirió las responsabilidades de recopilación de los datos al Ministerio de Salud y al del Interior entre 2008 y 2009. La supervisión completa del sistema fue transferida al Comité para la Seguridad Vial Nacional (CNSV) en 2010.

Actualmente, el sistema combina datos de la policía y del sector de la salud. El gráfico 5.3 muestra la estructura del RCVIS a partir del 2009.

Gráfico 5.3: Estructura del sistema de información sobre víctimas en Camboya.

El resultado: La combinación de los datos de ambas fuentes ha permitido al sistema recoger información más detallada sobre los accidentes (por parte de la policía) y sobre las víctimas (por parte de los hospitales), lo que ha llevado a mayores niveles de declaración.
Varios factores ayudaron al éxito del RCVIS. El primero fue el desarrollo simultáneo de los dos formularios, uno para la policía de tráfico y el otro para el sector de la salud, lo que permitió la comprensión común de los aspectos técnicos del sistema, que requería preguntas comunes en ambos formularios. Las principales partes interesadas participaron en esta etapa de desarrollo, por lo que ayudaron a establecer y a aprobar las secciones comunes de los dos formularios. En segundo lugar, el papel de coordinación se entregó al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con el entendimiento desde un inicio de que se combinarían las dos fuentes de datos. El Ministerio recibió apoyo para organizar reuniones, dirigir discusiones, asumir la presidencia de los talleres de trabajo anuales del RCVIS y para ser uno de los coautores de la publicación del RCVIS. Finalmente, las conclusiones y los datos de la fase piloto ayudaron a todas las partes involucradas a entender los problemas y a refinar el proceso. Resultó muy claro que los informes de la fase piloto fueron muy apreciados por las principales partes interesadas del gobierno, los medios y los miembros del grupo de trabajo.

A pesar de haber logrado avances significativos gracias al RCVIS, existen todavía problemas con el sistema. La declaración de los datos es incoherente, en particular desde los centros médicos. Para abordar este problema de falta de declaración, se recomienda que el CNSV y el Ministerio de la Salud tomen acciones, como aumentar la aceptación por los administradores ejecutivos de los centros médicos, formalizar y armonizar los procedimientos de declaración del RCVIS y mostrar a los centros médicos la utilidad de los datos del RCVIS.

Fuente: Chariya Ear, Handicap International, Camboya.

El sistema sueco Strada consta de una única base de datos que integra los datos de la policía y de los hospitales. Cabe señalar que, si bien esta unión provee una valiosa información adicional, conlleva costes adicionales. El recuadro 5.6 ofrece más detalles.

Recuadro 5.6: Caso de estudio – El sistema sueco de adquisición de datos sobre los accidentes de tráfico (Strada)

Algunos países han iniciado estudios en profundidad sobre los accidentes graves con el fin de obtener una mejor comprensión de los factores que causan los accidentes y de las posibles soluciones. Estos estudios investigan habitualmente una muestra de accidentes de alta gravedad. Por ejemplo, en el Reino Unido, el programa «On the Spot» recabó información detallada y de alta calidad sobre los accidentes en dos regiones. Se recopilaron más de 2.000 variables por cada incidente a partir de la investigación llevada a cabo en la escena del accidente poco después del mismo y en la comunicación de seguimiento entre los servicios médicos y el gobierno local. Esta información se analizó para dar a entender la participación humana, la del diseño del vehículo y la de la carretera en las causas del accidente y de las lesiones. Mansfield et al. (2008) analizaron de manera preliminar casi 2.000 incidentes de este programa. Este tipo de investigación puede proveer mucho más detalle que el obtenido normalmente a partir de un parte de accidente y, además, con un mayor nivel de fiabilidad.

Existen ejemplos similares en muchos otros países, como en Estados Unidos, Alemania, Francia, Malasia, India y Australia. Algunos de estos programas ya funcionan desde hace muchos años y han producido grandes cantidades de valiosa información. El proyecto DaCoTa de la Unión Europea ha recabado y analizado datos de los países europeos sobre varios temas de seguridad vial y uno de sus principales aportes ha sido la creación de recomendaciones sobre la recopilación de estos datos y los procedimientos armonizados para este fin (Thomas et al., 2013). Además, se ha establecido una red paneuropea para la investigación de los accidentes de tráfico y un manual en línea para la investigación de los accidentes en profundidad ( http://dacota-investigation-manual.eu).

Estados Unidos ha establecido el segundo Programa de Investigación Estratégica sobre las Carreteras (Strategic Highway Research Program, SHRP2), que es tal vez la base de datos más exhaustiva sobre los factores presentes antes de y durante el accidente y sobre los eventos cercanos al mismo. La información recabada incluye datos de la base Naturalistic Driving Study (NDS), que contiene información obtenida de más de 2.300 conductores mediante el equipamiento instalado en sus propios vehículos, en condiciones normales de conducción. La base de datos sobre las carreteras (Roadway Information Database, RID) incluye información exhaustiva sobre los elementos de las carreteras en las zonas estudiadas y sobre otros datos relevantes (incluso los accidentes) y suplementa la cantidad masiva de información recopilada por el estudio NDS. Se espera que esta base de datos de importancia mundial provea las bases de investigación para estudios sobre el comportamiento de los conductores.  http://www.trb.org/StrategicHighwayResearchProgram2SHRP2/Pages/Safety_153.aspx

Compartir los datos

Para la recopilación exhaustiva, el análisis y la integración de los datos es necesario compartir los datos de diferentes fuentes. Compartir los datos de manera eficaz, en particular entre la policía y la autoridad vial, es esencial para la buena práctica de la gestión de la seguridad vial.

Cabe señalar, sin embargo, que algunas organizaciones pueden ser reacias a la idea de compartir ciertos datos, en particular los identificadores personales, debido a los problemas de privacidad y anonimidad de los involucrados. Una solución es recabar los detalles personales (como nombre y dirección) en una página separada del parte de accidente, que puede extraerse antes de enviar las demás páginas a los organismos colaboradores. En ciertos casos, puede ser necesario desarrollar políticas para asegurar que el problema de la privacidad es solucionado y que ciertas variables sean borradas para prevenir la identificación de personas.

Los datos sobre accidentes son una valiosa fuente de información sobre el riesgo de accidentes, cuyo valor puede aumentar considerablemente si se combinan con otras fuentes de datos. El apartado 5.4 examina algunas de las otras fuentes de información, mientras que el apartado 5.6 trata sobre cómo combinarlas.

5.4 Otros datos y sistemas de registro

Los datos de accidentalidad se consideran generalmente como una muy importante fuente de información para evaluar y tratar el riesgo. Sin embargo, en ciertos países, y en particular en los PBMIs, estos datos pueden no ser fiables o no estar disponibles. En estos casos, las encuestas adicionales y otros datos no relacionados con la accidentalidad pueden ser la única fuente fiable de datos sobre la seguridad. Como se mencionó en el apartado 5.2, esta información adicional (indicadores de resultados de la seguridad) es también importante para la gestión de la seguridad vial porque permite la evaluación de diferentes políticas, programas y proyectos con el fin de identificar su efecto en los resultados de la seguridad vial, lo que se hace mediante la recopilación y la evaluación de los detalles sobre las actuaciones implementadas y los resultados intermedios.

Existe una gran variedad de fuentes sobre otros datos que incluyen información sobre el diseño y las características de las carreteras, el tráfico, los datos de encuestas y los datos sobre exposición al riesgo.

Fuentes adicionales de información

Inventarios de las carreteras 

Los inventarios de las carreteras constituyen una gran fuente de información que puede ayudar a evaluar la seguridad. Dado que el impacto de algunos elementos de la carretera es bien conocido, diferentes elementos o combinaciones de estos pueden dar una idea muy importante sobre los problemas que causan los accidentes, incluso los principales tipos de accidentes que causan fallecidos y heridos graves (Capítulo 4). Los siguientes datos son particularmente útiles:

• la función de la carretera (autopista, arteria, carretera local, etc.),
• la anchura y el tipo de carretera:
  • calzadas separadas (incluso la anchura y el tipo de mediana), o
  • calzada única,
• el uso del suelo (residencial, comercial),
• el número y la anchura de los carriles (en ambas direcciones),
• el tipo de intersección (en cruz o en T, glorieta, paso a nivel ferroviario u otros),
• los dispositivos de control del tráfico (señalización, señales de parada o de prioridad)
• el trazado en planta y en alzado,
• la iluminación de las calles,
• el pavimento de la carretera:
  • tipo (asfalto, hormigón, adoquines, sin pavimentar), y
  • estado (regularidad superficial, baches, resistencia al deslizamiento),
• la anchura y el tipo de los arcenes (pavimentado o no),
• el límite de velocidad,
• la presencia de obstáculos en las márgenes de la carretera (tipo y distancia entre la calzada y el obstáculo), y
• las instalaciones para los peatones (la presencia de acera y el tipo de pasos peatonales).

Los puntos anteriores forman la lista básica de elementos relevantes de la carretera, pero muchos otros factores pueden afectar a los resultados de la seguridad vial. El Programa Internacional de Evaluación de las Carreteras (iRAP) recaba datos sobre casi 70 elementos (los detalles sobre estos pueden consultarse en el sitio web (http://www.irap.org/about-irap-3/methodology). Además, el apartado 10.4 ofrece más información sobre el programa iRAP y el caso práctico que se recoge en el recuadro 5.7 contiene detalles sobre la recopilación de datos en México.

En Estados Unidos, el modelo de inventario de los elementos de la carretera (Model Inventory of Roadway Elements: MIRE) contiene una lista de 202 elementos que pueden ser necesarios para tomar decisiones en materia de seguridad vial (http://www.mireinfo.org/about.html).

Recuadro 5.7: Caso de estudio - Recopilación de datos de seguridad vial en México

Para poder analizar y cruzar los datos de manera eficaz, las características de las carreteras deben ser ubicadas espacialmente (en lo ideal, mediante la tecnología de SIG).

Es posible que los datos de los inventarios de las carreteras relevantes para la seguridad vial ya existan, por ejemplo, en las bases de datos sobre los activos viales, o que haga falta recopilarlos, por lo que se debería realizar una evaluación de la situación para confirmarlo (apartado 5.3). Tradicionalmente, los datos de los inventarios de las carreteras se han utilizado en auditorías o inspecciones de la seguridad vial (capítulo 10), pero, recientemente, se han desarrollado métodos para estimar los posibles resultados en seguridad vial a partir de los elementos de la carretera.

Para recopilar estos datos, se pueden utilizar métodos ad hoc (como inspecciones periódicas, quejas del usuario, etc.), pero idealmente se debería hacer por medio de un programa exhaustivo ejecutado regularmente. La manera más común es la recopilación de datos por medio de imágenes y su posterior clasificación o tratamiento por expertos cualificados. Esta información se introduce posteriormente en una base de datos o un registro de activos (recuadro 5.8).

Recuadro 5.8: Recopilación y valoración de datos de seguridad vial grabados en vídeo

Aunque la recopilación de datos a partir de los inventarios de carreteras es muy útil, debe hacerse de manera que se minimicen los costes (es decir, tiene que ser rápida) y, además, debe ser exacta y segura. Existen varios métodos de recopilación de datos, entre los cuales el más básico consiste en recorrer la carretera de interés anotando los datos en formularios u hojas de registro, aunque solo se puede usar en tramos relativamente cortos y puede resultar difícil recabar todas las variables relevantes desplazándose a la velocidad normal del tráfico.

Para una recopilación más extensa, se puede usar una tablet, un ordenador portátil o incluso se puede grabar en vídeo y tratar los datos con toda seguridad en la oficina. Cuando se emplea una tablet, la información se añade a una base de datos mientras se recorre la carretera de interés. Generalmente se usa la tecnología de pantalla táctil para seleccionar las variables pertinentes e incluso se pueden mostrar símbolos en la pantalla para facilitar la entrada de los datos. Como ya se mencionó, a menudo es difícil recoger todas las variables relevantes desplazándose a velocidades altas o en entornos con mucha información y, por lo tanto, es frecuente grabar vídeos para asistir en la posterior introducción y en la verificación de los datos.

Otra opción es la evaluación en gabinete de datos grabados en vídeo a lo largo de la red de interés mediante una o más cámaras. Por ejemplo, puede emplearse una cámara para filmar la parte frontal únicamente o varias cámaras para recoger información no solo de la calzada, pero también de sus márgenes. Las imágenes se analizan posteriormente para extraer las variables de interés e incluso se pueden calibrar para recoger información más exacta (como la anchura de la carretera o la distancia a los obstáculos presentes en las márgenes) y para asegurar la ubicación exacta de los elementos de la carretera.

Además, los vídeos se pueden pausar para estudiar entornos más complejos. La información extraída de las imágenes se introduce en una base de datos para su posterior análisis, bien mediante un menú desplegable o a mano. Habitualmente los datos se recopilan en una longitud específica de carretera, por ejemplo, en tramos de 10 m.

Gráfico 5.4: Alimentación de una base de datos a partir de información sobre seguridad vial recogida en un inventario

Se están desarrollando nuevas tecnologías que ayudarán a recopilar los datos sobre la carretera y sus márgenes de manera más automatizada. Por ejemplo, ya es posible adquirir información sobre características como la anchura de la carretera, el trazado en planta o en alzado y el estado del pavimento gracias a la tecnología LIDAR (Light detection and ranging) y otros sensores montados en los vehículos de inspección.

Datos sobre el tráfico

Es importante recabar y analizar datos sobre el tráfico, en particular la intensidad de tráfico (o intensidad media diaria anual, IMD), porque pueden utilizarse para generar tasas de accidentalidad, que son un buen indicador de los resultados en seguridad vial, por corredores, por tipo de carretera o por elementos de la infraestructura. Otros datos de tráfico incluyen:

• la composición de tráfico (el porcentaje de diferentes tipos de usuarios, como motoristas, ciclistas y peatones),
• la velocidad (velocidad media y percentil 85), y
• el cumplimiento de los límites de velocidad.

Los datos de tráfico pueden recopilarse mediante conteos manuales o de manera automatizada a través de tubos de presión o dispositivos de recopilación permanente instalados bajo el pavimento

Datos sobre la exposición al riesgo

Aparte de los datos de tráfico, otras fuentes de datos sobre la exposición al riesgo incluyen los datos demográficos (número de habitantes o número de personas por rango de edad) para una zona o un país y que están disponibles habitualmente en los censos nacionales. También se recaban y se usan con frecuencia los datos de registro de los vehículos.

Datos de encuestas de actitud

Las encuestas de actitud recogen información sobre la opinión de los conductores, de los usuarios y de los residentes, y se consideran una importante fuente de retroalimentación para evaluar la eficacia de un nuevo programa o tratamiento ya que pueden ayudar a entender el comportamiento de los conductores (por ejemplo, los bajos niveles de cumplimiento de los límites de velocidad).

Datos sobre la actuación policial

La información sobre el número de controles policiales (de velocidad, alcohol, uso de sistemas de retención para niños), sobre el número de infracciones (exceso de velocidad, motoristas sin casco, etc.) y de conductores sancionados (multas o penas remitidas o encarcelaciones) es útil porque ayuda a evaluar el impacto de nuevas políticas o actuaciones en la mejora de los resultados de la seguridad vial.

Otras fuentes

Además de las fuentes de datos ya mencionadas, es posible obtener información útil de las siguientes fuentes:

• Archivos de los hospitales: son una fuente adicional de información sobre los accidentes, aparte de los expedientes de la policía, que proporciona más detalles sobre las víctimas, el tiempo de hospitalización, etc. (apartado 5.3).
• Archivos de conservación y explotación: información sobre el tipo y el calendario de las labores de mantenimiento.
• Archivos de gastos: información sobre los gastos en iniciativas relativas a la seguridad vial.
• Archivos históricos de proyecto: información sobre cualquier medida correctiva anterior, incluyendo las mejoras en la seguridad de la infraestructura.
• Datos de las aseguradoras: historial de accidentes del conductor y del vehículo.
• Informes meteorológicos.
• Datos de vehículos: información sobre las inspecciones periódicas del vehículo.

El siguiente epígrafe examina datos adicionales sobre el cumplimiento de las normas de tráfico.

Métodos adicionales de encuesta

A menudo los datos sobre el tráfico y el comportamiento de los conductores no son fáciles de obtener. No existe una lista preestablecida de los datos adicionales que deben recabarse y, dado el coste de cualquier tipo de recopilación, es necesario pensar muy bien antes de emprender la tarea, independientemente de si es a nivel nacional o en ubicaciones específicas. Los datos adicionales deben recopilarse de acuerdo con la necesidad y de la manera más económica posible.

A continuación se presenta una breve descripción de algunas de las encuestas más comunes y de los diferentes métodos que pueden utilizarse. También se mencionan referencias a materiales útiles.

Medir las velocidades y las intensidades de tráfico

Un estudio de velocidades en campo consiste en recoger una muestra de velocidades en un tramo específico o en varias ubicaciones, que serán utilizada para determinar la distribución de las velocidades de los vehículos, lo que es útil para los siguientes fines:

• establecer la velocidad de los vehículos (por ejemplo, la velocidad media y el percentil 85),
• verificar la proporción de vehículos que circulan con exceso de velocidad,
• evaluar la posible contribución de la velocidad a los accidentes,
• determinar las diferencias en la velocidad de diferentes usuarios,
• rastrear estas velocidades con fines de seguimiento, y
• evaluar la eficacia de un nuevo tratamiento instalado para reducir la velocidad.

Las velocidades de los vehículos pueden medirse mediante métodos manuales (pistolas radar o láser y cronómetros) o automáticos (lazos o tubos), que son más convenientes para los estudios que requieren muestras grandes. Los lazos y los tubos pueden además registrar no solo las velocidades medias, sino también las intensidades de tráfico, los giros de los vehículos y la composición del tráfico. Estos componentes son esenciales para comprender los problemas de seguridad presentes en una ubicación. El manual sobre la gestión de la velocidad del GRSF (2008) y los estudios del Gobierno del Reino Unido (DETR, 2001) ofrecen guías detalladas sobre la medición de la velocidad y de las intensidades de tráfico y sobre cómo gestionar los problemas de seguridad relativos a la velocidad. El recuadro 5.9 presenta un caso de estudio acerca de la recopilación de datos sobre velocidad en India.

Recuadro 5.9: Caso de estudio - Recopilación de datos sobre la velocidad en India

Medir el uso del cinturón de seguridad y del casco

El GRSF ha desarrollado dos manuales separados, uno sobre el uso del cinturón de seguridad y los sistemas de retención para niños (GRSF, 2009) y el otro sobre el uso del casco (GRSF, 2006). Cada uno ofrece información sobre cómo evaluar en qué medida se usan el cinturón y el casco en el ámbito de un proyecto y sobre las maneras de diseñar, implementar y evaluar un programa correctivo. Por lo que respecta a la evaluación del uso del cinturón y del casco, estos dos manuales proporcionan una lista de las posibles fuentes de información sobre el tema y sobre cómo recabar los datos mediante encuestas en las comunidades y estudios de campo.

Medir los niveles de conducción bajo los efectos del alcohol

El GRSF también ha publicado un manual de seguridad vial sobre la conducción y el alcohol (GRSF, 2007), que informa sobre cómo evaluar la situación y elegir acciones prioritarias y sobre cómo diseñar, implementar y evaluar un programa dirigido a reducir el problema.

Dicho manual sugiere recopilar los datos de las autoridades relevantes, como la policía, las autoridades viales y el sector de la salud, para dimensionar el problema. Se pueden recabar datos sobre los niveles de cumplimiento de las normas de tráfico a partir de una combinación de datos sobre los accidentes (es decir, los que involucran conductores con un nivel de alcoholemia superior al límite legal), el número de infracciones detectadas por la policía y el porcentaje de conductores con una tasa de alcoholemia superior al límite legal y a partir de encuestas a los conductores (GRSF, 2007).

Existe además una amplia variedad de resultados intermedios que podrían medirse, dependiendo de las actuaciones implementadas.

Sistemas de registro de datos

Es importante que los datos recogidos mediante encuestas se registren de una manera que permita un fácil análisis, y es igualmente útil que el sistema permita enlaces con otras fuentes de datos, especialmente en el caso de las encuestas que cubren una amplia zona geográfica (como los datos sobre las intensidades de tráfico, los activos de la carretera o información demográfica). Es posible que tales sistemas ya existan para estos datos y un método común para enlazarlos consiste en emplear la ubicación por medio de sistemas SIG. Generalmente estos sistemas pueden almacenar información enlazada geográficamente para futuros análisis y contienen diferentes fuentes de datos como capas, lo que permite una evaluación más completa del riesgo (ver apartado 5.6).

5.5 Calidad de los datos e infradeclaración

Para recopilar, gestionar o utilizar datos de seguridad vial es importante recordar que su calidad puede verse comprometida en cualquier etapa del proceso debido a:

• datos ausentes o incompletos, o errores en la recopilación y la entrada de los datos,
• diferencias en la interpretación y la aplicación de las definiciones de las variables, e
• infradeclaración (OMS, 2010).

La mala calidad de los datos y la infradeclaración de los accidentes tienen varias consecuencias (Austroads, 2005; OCDE, 2007), como son:

• Un menor número de fallecidos restará importancia al problema de la seguridad vial como cuestión de salud pública y, por lo tanto, reducirá la posibilidad de atraer fondos.
• Una información engañosa puede llevar a las autoridades viales a tomar decisiones erróneas e ineficaces sobre la seguridad vial.
• La incapacidad de evaluar plenamente las tasas de éxito de las medidas correctivas implementadas.
• La incapacidad de llevar a cabo comparaciones adecuadas entre países.

El siguiente apartado discute los factores que afectan a la calidad de los datos y los métodos para estudiar las incoherencias en estos y mejorar su calidad. Si bien se centra en los datos sobre accidentes, los problemas de calidad son relevantes para otros tipos de datos y se debe usar cautela en su recopilación e interpretación.

Datos incompletos y errores

Puede ocurrir que los datos se registren de manera incorrecta por la policía o el personal encargado de introducirlos en el sistema. Un grave problema es que, en la mayoría de los casos, la persona que rellena el formulario en la escena del accidente no es la misma que introduce los datos en el sistema (OCDE, 2007). Los datos incompletos o incorrectos son generalmente un hecho involuntario y resultado del error humano. Debido a sus prioridades y a su carga de trabajo, la policía no puede acudir siempre a la escena de un accidente o disponer del tiempo suficiente para rellenar completamente el parte de accidente (especialmente en el caso de formularios innecesariamente largos). Además, como se verá en el siguiente apartado, una mala definición de las variables puede dar lugar también a datos incompletos o incorrectos. Asimismo, estas dificultades pueden ocurrir en el caso de datos que no atañen a los accidentes; por ejemplo, los datos sobre los activos pueden ser codificados de manera incorrecta o bien se pueden producir errores durante el análisis de datos sobre la velocidad.

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Diferencias en la definición de los variables

La definición de cada variable (tipo de accidente, gravedad de las víctimas, ubicación, etc.) puede diferir según las fuentes de datos (por ejemplo, los archivos policiales sobre accidentes, los archivos de los hospitales o las reclamaciones de las aseguradoras) y los países, lo que puede acarrear complicaciones a la hora de identificar los accidentes de interés, comparar las bases de datos y evaluar la calidad de los datos dentro de un conjunto. A continuación se examina una serie de definiciones que en ocasiones pueden resultar confusas.

Gravedad de las víctimas

Las tipologías más comunes de víctimas según su gravedad son: las víctimas mortales, los heridos graves y los heridos leves. Sin embargo, los métodos utilizados por la policía y los hospitales para determinar qué víctimas pertenecen a cada tipología pueden ser problemáticos.

Una dificultad recurrente al comparar las bases de datos de diferentes países es el tiempo que se emplea para definir los accidentes y las víctimas mortales. La regla de los 30 días –que es la clasificación de uso más común en todo el mundo y, en particular, en los países con ingresos altos y medios (OMS, 2010)– define un accidente como mortal cuando una persona muere inmediatamente o en los 30 días siguientes debido a las consecuencias de las lesiones causadas por un accidente de tráfico, excluyendo los suicidios. Otros países, y en particular los países con ingresos bajos, utilizan las definiciones de «en la escena» o «en las 24 horas» para clasificar las muertes, lo que puede crear incoherencias entre las bases de datos. Para compensar esto, se han desarrollado factores de ajuste (OMS, 2010) que suponen que la proporción de usuarios vulnerables es similar en cada sistema, lo que no es necesariamente cierto (OMS, 2010).

La regla de los 30 días implica también cierto grado de coordinación entre los agentes de la policía que acudieron a la escena del accidente y el personal hospitalario para dar seguimiento al estado del paciente después de los 30 días, lo que a menudo no ocurre debido a las diferentes prioridades y cargas de trabajo de los involucrados (OMS, 2010). La misma situación ocurre en el caso de las víctimas no mortales: un herido grave es a menudo clasificado como un ingreso hospitalario por el cuerpo médico, mientras que para la policía se trata de una persona que dejó la escena del accidente en ambulancia (Austroads, 2005). Asimismo, existen variaciones entre lo que los hospitales consideran como herido grave —véase IRTAD (2011) para un examen detallado sobre esta cuestión. Por otra parte, cada vez más pacientes son dirigidos a clínicas privadas (por ejemplo, clínicas especializadas en fracturas) en vez de ser hospitalizados. Por consiguiente, es difícil determinar en ciertas bases de datos si las tendencias muestran menos hospitalizaciones debido a un cambio en la gravedad de las lesiones o a un cambio en el sistema de gestión de la salud (Ward, Lyons y Thoreau, 2006). El IRTAD (2011) recomienda que sea el personal capacitado de los hospitales y no la policía que acude a la escena el accidente quien determine la clasificación de herido grave; sin embargo, en la realidad la verificación de la gravedad de un accidente a menudo no se hace y es la policía quien determina la gravedad.

En algunos países es obligatorio declarar los accidentes sin heridos o solo con daños materiales. A veces, el nivel de daños debe superar un cierto límite monetario para ser declarado. Esta información adicional puede ser útil, en particular para identificar la ubicación de los accidentes y sus causas probables, aunque esto suponga un mayor coste de recopilación e introducción de los datos.

Accidente de tráfico

La definición de accidente de tráfico puede incluir o excluir los accidentes que afectan únicamente a vehículos no motorizados, así como los accidentes que ocurren en vías privadas o fuera de la vía pública, como en parques o aparcamientos. Por el contrario, algunos países recaban información independientemente de la ubicación (OMS, 2010).

Otra dificultad común es que los archivos sobre los pacientes no hospitalizados a menudo se centran únicamente en la naturaleza de la herida (por ejemplo, una fractura de fémur) y a veces omiten mencionar la causa de la herida, lo que puede hacer prácticamente imposible identificar los heridos por accidente y reduce la información disponible para identificar y tratar las ubicaciones de los accidentes (OMS, 2010).

Ubicación

Existen varios métodos para determinar la ubicación de un accidente (apartado 5.3), aunque cada método está sujeto a errores, lo que puede conducir al registro de ubicaciones inexactas o no específicas por parte de la policía. Esto puede dificultar la evaluación de la importancia de ciertas ubicaciones.

Infradeclaración

La infradeclaración puede ocurrir en cualquier momento del proceso de recopilación y entrada de datos. La OMS (2010) examina en detalle los factores que contribuyen a la infradeclaración en los datos de la policía y de los hospitales; este fenómeno varía muchas veces según la gravedad del accidente, el modo de transporte, los tipos de usuarios involucrados, la edad de la víctima y la ubicación del accidente. Las conclusiones comunes (Austroads, 2005; Ward, Lyons y Thoreau, 2006) son que:

• los accidentes con un único vehículo tienen mayor probabilidad de no ser declarados que los accidentes entre varios vehículos,
• las tasas de declaración varían con el tipo de hospital (rural, privado, etc.),
• cuánto más graves son las lesiones, mayores son las tasas de declaración, y
• cuanto más mayor es la víctima, mayores son las tasas de declaración.

       Esta cuestión de la infradeclaración puede ser un serio problema en cualquier país, pero lo ha sido especialmente en los países con ingresos bajos y medios (recuadros 5.10 y 5.11).

Recuadro 5.10: Infradeclaración de los accidentes

Para los países que no declaran su registro de fallecidos en accidentes de tráfico en un formato específico a la OMS, el Informe mundial de situación (OMS, 2013) utiliza estimaciones basadas en un modelo de regresión. En muchos casos, sus estimaciones difieren considerablemente del número de fallecidos oficialmente declarado. Se estima que ciertos países declaran tan solo entre un 15 y un 20 % de los fallecidos y, en un único caso, la estimación es de tan solo el 2,5 %. Obviamente, falta hacer mucho para mejorar las tasas de declaración. El estudio sobre el sistema RCVIS en Camboya (apartado 5.3.6) destaca un método que se puede utilizar para mejorar las tasas de declaración que, en ese caso, implicó la recopilación de los datos de dos fuentes principales, lo que ha permitido mejorar la situación en Camboya de manera considerable. Indonesia adoptó un método similar y en 2009 tomó medidas para mejorar la recopilación de datos, que incluyeron la combinación de los datos de la policía con los de las aseguradoras y los hospitales. En el siguiente gráfico se aprecia la sustancial mejora en la declaración de los datos conseguida en Indonesia.

Gráfico 5.5. Tendencia en el número anual de fallecidos por accidente de tráfico en Indonesia

Sin embargo, y como indica la OMS (2013), esta iniciativa tuvo la consecuencia imprevista de mostrar un importante aumento en los accidentes de tráfico en el año 2010. Este aparente incremento no es el resultado de un verdadero aumento en el número de muertes, sino una mejora en la declaración de los fallecidos. Varios países presentan también un aumento aparente en el número de muertos por accidente de tráfico, pero en realidad es la exactitud de los datos la que ha aumentado. Estos datos mejorados permiten una mejor identificación y gestión de los problemas de seguridad vial; sin embargo, la impresión de que son los accidentes los que están aumentando de forma notable es un problema que debe ser tratado.

Fuente: OMS (2013).

Recuadro 5.11: Diferencias en el número de fallecidos en accidentes de tráfico entre los datos de la policía y los de los hospitales en México 

Es típico que los casos de más gravedad tengan mejores niveles de declaración. Muchos países (en especial los PAIs) registran todos los accidentes mortales y tienen archivos razonables de los heridos graves (por ejemplo, hospitalizaciones). Asimismo, es típico que la información sobre los heridos leves se registre con menor frecuencia. Una manera rápida de determinar el posible nivel de infradeclaración de los accidentes no mortales es comparar los ratios de accidentes mortales con los de otros tipos de accidentes entre países o regiones. Aunque se deban considerar ciertos factores (por ejemplo, el tipo de carretera, el parque de vehículos, las velocidades medias, etc.), la discrepancia entre estas ratios puede revelar diferencias en las tasas de declaración.

Evaluación de la calidad de los datos

Se puede evaluar la tasa de infradeclaración de una base de datos y la calidad de estos a través de la comparación con otras bases de datos. Una comparación común es la de los datos de la policía con los datos sobre los pacientes internos de los hospitales. Otra fuente es la de los datos de reclamación de las aseguradoras. Sin embargo, si bien estas evaluaciones son muy útiles, no permiten determinar el número real de accidentes de tráfico porque no hay manera de conocer la intersección exacta de las dos bases de datos (OCDE, 2007). Algunos accidentes pueden quedar registrados en la base de datos de accidentes de la policía, pero como las víctimas no siempre acuden a los hospitales (como en el caso de accidentes con heridos leves o solo con daños materiales), no siempre aparecen en la base de datos de los hospitales. Al contrario, existirán sin duda registros hospitalarios de lesiones que no están relacionados con accidentes de tráfico.

Comparar los datos de la policía con los de los hospitales permite verificar la exactitud de los casos (siempre que se asegure que la información en ambas bases de datos es la misma) y también constituye una base para estimar la proporción de casos de infradeclaración en ambos archivos, como indica la figura 5.6 (OCDE, 2007).

Figura 5.6. Comparación de los datos registrados por la policía y por los hospitales

Un problema común con esta técnica es que algunos países no permiten la difusión del nombre de las víctimas y a veces ni siquiera de los códigos de identificación personal, lo que hace que los casos solo pueden cruzarse por otras características, como la hora, la fecha o la ubicación del accidente (Austroads, 2005). Los datos pueden conservarse de manera fiable solamente si su calidad se verifica regularmente. La OMS (2010) y el IRTAD (2011) ofrecen más detalles sobre los métodos para evaluar la calidad de los datos y las tasas de infradeclaración.

Mejora de la calidad de los datos

Normalmente no es posible recabar exitosamente los datos para cada accidente que ocurre en la red, pero no es necesario declarar todos los accidentes para poder sacar conclusiones e identificar las prioridades para mejorar la seguridad vial (Austroads, 2005). No obstante, cuanto más exhaustivo sea la muestra de datos, más elevada será la fiabilidad.

Los principales pasos del proceso de mejora de la calidad de los datos son:

• examinar las definiciones de las variables para asegurar que sean fáciles de entender y aplicar,
• reforzar la necesidad de declarar los accidentes, por ejemplo, convirtiendo la declaración en una obligación legal,
• mejorar las herramientas de recopilación de los datos mediante, por ejemplo, los informes y dispositivos para declarar accidentes y los procedimientos de codificación,
• recopilar la localización exacta,
• mejorar la formación de la policía y del personal de toma de datos, y
• asegurar que los datos recabados sean exactos y fiables mediante medidas de control de la calidad.

El apartado 3.4.1 de OMS (2010) examina en detalle cómo pueden ponerse en acción los puntos anteriores y propone soluciones eficaces, como los sistemas de captura de datos con funciones de verificación incorporadas para minimizar los errores y el diálogo con la policía para que vea la importancia y el valor de esta tarea y su papel dentro de ella. Es también importante reconocer que debe encontrarse un balance en el grado de detalle que la policía debe registrar en la escena de un accidente, ya que demasiadas preguntas derivarán en informes incompletos y muy pocas limitarán los detalles esenciales necesarios para un análisis futuro.

5.6 Análisis y utilización de los datos para mejorar la seguridad vial

Los datos sobre los accidentes pueden ser extremadamente útiles para numerosos organismos e individuos como son:

• Los ingenieros de tráfico: para identificar, analizar y tratar los riesgos existentes y la prevención de riesgos futuros.
• Los responsables de las políticas de seguridad vial: a los niveles local, regional y nacional para establecer metas de reducción de los accidentes, desarrollar planes de acción de seguridad vial y monitorizar los resultados de esta.
• La policía: para identificar las ubicaciones problemáticas y los horarios más indicados para llevar a cabo operativos de aplicación de las normas de tráfico.
• El sector de la salud: para planificar el uso de los recursos, dar seguimiento a las víctimas y promover la salud y la prevención de las víctimas.
• La comunidad científica: para realizar estudios sobre la prevención y para poner a prueba y mejorar la eficacia de las actuaciones de seguridad vial.
• Las aseguradoras: para fijar las primas de los seguros.
• Los fabricantes de vehículos: para el desarrollo de vehículos más seguros.
• Los tribunales: para el uso de datos como pruebas o evidencias.

El siguiente apartado trata sobre la disponibilidad de los datos de accidentalidad, sobre los diferentes usuarios y sobre los actuales esfuerzos cooperativos internacionales para mejorar los datos.

Disponibilidad de los datos sobre accidentes

Los datos sobre los accidentes son inútiles para las organizaciones que no pueden acceder a ellos. Deberían desarrollarse métodos apropiados para compartir los datos con cualquier organismo que lo pida por medio de informes estadísticos, de boletines de información, de páginas web y de talleres de trabajo (OMS, 2010). Una excelente manera de difundir los datos sobre accidentes, si se dispone de la financiación necesaria, es una base de datos pública que permita búsquedas en línea y pueda producir informes personalizados por ubicación, tipo de lesión o características de la vía. En el recuadro 5.12 se presenta el ejemplo del Reino Unido.

Recuadro 5.12: el acceso por Internet a la base de datos sobre accidentes en el Reino Unido (CrashMap) 

Otro método eficaz para difundir los datos es el uso de los medios, que pueden influir en la opinión de los políticos y los ciudadanos.

Es importante recordar que, independientemente del método de difusión elegido, los encargados de los datos sobre accidentes también tienen la responsabilidad de proteger la privacidad de las personas involucradas. La OMS (2010) ofrece medidas útiles en ese sentido.

Usos de los datos sobre la seguridad vial

Defensa y promoción de la seguridad vial

Los datos pueden ayudar a aumentar el nivel de concienciación sobre cuestiones particulares de la seguridad vial y servir como evidencia para conseguir apoyo para una determinada política o un determinado programa de asignación de recursos (OMS, 2010). La defensa y la promoción son una parte importante de la seguridad vial porque pueden ser una fuente de financiación y de apoyo público y, entre sus actividades, destacan los talleres de trabajo, las noticias y las campañas, siempre teniendo en mente la audiencia de interés y el contexto de la causa y de las recomendaciones para poder lograr el efecto deseado. La OMS (2010) ofrece varias ideas para el desarrollo de mensajes de promoción dirigidos a los encargados de la toma de decisiones. El recuadro 5.13 muestra el uso de datos de seguridad para fines de promoción en Camboya.

Recuadro 5.13: Caso de estudio - El informe resumido del RCVIS en Camboya

Identificar los problemas de seguridad vial

Los ingenieros de seguridad vial son a menudo los usuarios más comunes de las bases de datos sobre los accidentes alimentadas por datos de la policía para su trabajo en materia de seguridad vial. Utilizan los datos para identificar las ubicaciones con alto riesgo de accidente y los posibles factores de riesgo específicos de dichas ubicaciones, tal y como se explica en el Capítulo 10.

Durante el proceso de identificación de las ubicaciones con alto riesgo de accidente, los grupos más vulnerables o determinados factores particulares de riesgo, los encargados de la toma de decisiones utilizan los datos para dimensionar aproximadamente el problema de acuerdo con el número de accidentes, la gravedad, las tendencias y el coste de las lesiones (OMS, 2010). Es por lo tanto importante que estos profesionales tengan acceso a información específica sobre los accidentes, como el rango de edad, el tipo de accidente y la tipología de usuario, para poder tomar decisiones informadas sobre la priorización de los problemas de alto riesgo y las soluciones que puedan implementarse con eficacia.

La policía también puede utilizar los datos sobre accidentalidad para centrar sus operativos en problemas o ubicaciones particulares. Es importante que la policía reciba retroalimentación para que pueda ver el impacto positivo de sus esfuerzos de recopilación de datos y de aplicación de las normas de tráfico (OMS, 2010).

Monitorizar y evaluar los resultados de las actuaciones

Los datos sobre los accidentes son fundamentales en la evaluación de las actuaciones y las políticas producidas. Las evaluaciones forman una base de conocimiento sobre la eficacia de una determinada actuación y permiten asegurar que los programas actuales tengan los resultados esperados y deseados.

Los nuevos análisis pueden reforzar la eficacia conocida de una iniciativa, por ejemplo, a través del desarrollo de factores de modificación de los accidentes (FMA). El Capítulo 12 contiene más información sobre el seguimiento y la evaluación de las medidas correctivas de la seguridad vial, incluyendo la eficacia de las actuaciones y el desarrollo de los factores de modificación.

Cooperación internacional y regional

La cooperación internacional es fundamental para la coordinación y la comparación. Las evaluaciones internacionales pueden ayudar a identificar y monitorizar los problemas nacionales de seguridad vial y a estimar la eficacia de cualquier método implementado a gran escala. La comparación de los resultados de la seguridad vial, ya sea con otros países, regiones, o ciudades, puede permitir la identificación de problemas que necesitan atención. Cabe destacar que esto no es factible sin una coherencia en la definición de las variables de los accidentes. La coordinación ayuda también a los países y los gobiernos a mejorar sus sistemas de recopilación y de calidad de los datos de seguridad vial (recuadro 5.14).

Recuadro 5.14: Base de Datos Internacional sobre el Tráfico y los Accidentes (IRTAD)

Gráfico 5.8 - Fuente: OCDE/ITF (2014).

En 1988, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) estableció la Base de Datos Internacional sobre el Tráfico y los Accidentes (IRTAD), que contiene datos sobre los accidentes y el tráfico en más de 30 países y cuyos datos se actualizan y analizan continuamente para extraer tendencias.

Esta base de datos contiene información sobre la gravedad de los accidentes, las tipologías de usuarios y su edad y también detalles relevantes como la población, la composición del parque de vehículos, la longitud de la red viaria y las tasas de uso del cinturón de seguridad, lo que ha permitido comparaciones muy útiles de las tasas de fallecidos entre países (como las tasas de fallecidos en accidentes de tráfico por cada 100.000 habitantes).

El Grupo del IRTAD es un grupo de trabajo compuesto por estadísticos y expertos en seguridad vial del mundo entero, cuyo objetivo principal es contribuir a la cooperación internacional en materia de recopilación y análisis de datos sobre seguridad vial. Esto se lleva a cabo mediante:

1. el intercambio de información sobre los datos recabados, los sistemas de declaración y las tendencias en las políticas, la investigación y las publicaciones sobre problemas críticos y emergentes en el campo de la seguridad vial y
2. la asesoría sobre cuestiones específicas de seguridad vial a sus países miembros.

El Grupo del IRTAD está además a cargo del desarrollo de la red IRTAD y de la cobertura de la base de datos, de los programas de hermanamiento para ayudar a los PBMIs a mejorar sus sistemas de recopilación y de registro de los datos, de la Conferencia del IRTAD y de la publicación del informe anual. Además, produce definiciones armonizadas y metodologías de comparación (como la definición de la gravedad de los accidentes y las víctimas).

En el marco de la estrategia de sensibilización en los países con ingresos bajos y medios, el IRTAD lanzó un programa de hermanamiento y trabajó con varias organizaciones para ayudar a los países con ingresos bajos y medios a mejorar sus métodos de recopilación de los datos y de establecimiento y gestión de bases de datos sobre los accidentes de tráfico. Entre esos acuerdos, destacan los programas de hermanamiento entre Camboya y los Países Bajos, Jamaica y Reino Unido y Argentina y España, además de otras alianzas en curso. El recuadro 5.15 presenta el acuerdo de hermanamiento entre Argentina y España, mientras que el recuadro 5.16 ofrece más detalles sobre un observatorio regional en América Latina. Por último, el recuadro 5.17 describe la declaración del IRTAD/OISEVI en Buenos Aires sobre cómo conseguir mejores datos para mejorar los resultados en seguridad vial.

Recuadro 5.15: Caso de estudio – Acuerdo de hermanamiento entre Argentina y España 

Recuadro 5.16: Observatorio Iberoamericano de la Seguridad Vial 

Recuadro 5.17: La Declaración de Buenos Aires 

En Europa, la base común de datos sobre accidentes (Community Road Accident Database: CARE) está gestionada por la Comisión Europea y contiene información sobre los accidentes y las víctimas mortales. Los detalles sobre los accidentes individuales se conservan (es decir, la información no se combina), lo que permite un análisis más detallado. Además, se desarrolló un protocolo de recopilación de los datos con variables comunes específicas. La razón de ser de esta base de datos es aunar elementos que permitan:

• identificar y cuantificar los problemas de seguridad en las carreteras de Europa,
• evaluar las medidas en materia de seguridad vial,
• determinar el impacto de las actuaciones, y
• compartir la experiencia adquirida.

El sitio web de la Comisión Europea ofrece más información sobre CARE: (http://ec.europa.eu/transport/road_safety/index_en.htm).

5.7 Integración de los datos

La integración de los datos de seguridad brinda muchas ventajas, como: 

• Una gestión eficaz de la seguridad vial (por ejemplo, cruzar datos de resultados intermedios y finales; (apartado 5.2).
• Identificar los tipos y las ubicaciones de riesgo de accidente de manera más exhaustiva (por ejemplo. mediante el uso combinado de estrategias proactivas y reactivas, comparaciones, mejor información sobre el grado de las lesiones y mayor conocimiento de los factores contributivos a los accidentes; Capítulo 10).
• Una mayor base de conocimiento para poder identificar soluciones económicas efectivas (por ejemplo, un mayor conocimiento de la infraestructura existente; (Capítulo 11).

Además, los datos cruzados pueden utilizarse para validar otras fuentes de información. Por ejemplo, las bases de datos sobre accidentes pueden extraer directamente información sobre los activos para informar sobre los elementos de la carretera, o bien estos datos pueden cruzarse para reducir la posibilidad de error durante la entrada de los datos mediante la validación de la presencia de diferentes activos o características de la carretera. El cruce de datos también se puede usar para la investigación de determinados temas específicos.

Los datos sobre accidentalidad a menudo se cruzan o cotejan con datos sobre el tráfico, con el inventario de las carreteras, con el registro de vehículos, con las inspecciones de los vehículos y con las estadísticas demográficas.

El proceso de cruce comprende varias etapas y puede ser temporal (por ejemplo, para un proyecto o programa específico) o permanente (por ejemplo, para el análisis y el seguimiento continuo). La recopilación de los datos debe hacerse en un formato que facilite el cruce, lo que implica tener elementos comunes: las coordenadas espaciales son el dato más útil para los elementos de la carretera (incluyendo los accidentes), mientras que los datos no espaciales requieren un identificador único para poder ser cruzados. Un sistema exhaustivo de información sobre la seguridad vial puede requerir un gran número de componentes.

Después de cruzados, los datos pueden analizarse mediante la combinación de los archivos de datos. Para los datos espaciales, un programa SIG puede ser de gran utilidad, en particular para cartografiar la información de las diferentes fuentes.

Puede resultar relativamente poco costoso, después de la inversión inicial, aunar diferentes fuentes de información con el fin de satisfacer una variedad de necesidades, especialmente si se ha asignado un identificador único a cada conjunto de datos. En otras circunstancias, y sobre todo si los datos no han sido introducidos en formatos compatibles, la tarea puede ser bastante ardua e implicar una inversión sustancial.

Uno de los cruces de información más común es el cálculo de las tasas de accidentes, que permiten comparar o identificar las ubicaciones de alto riesgo. Por ejemplo, los datos sobre los accidentes pueden combinarse con cifras de demografía, de intensidades de tráfico, o de registro de vehículos para permitir comparaciones útiles del riesgo. En lo ideal, estas tasas se calcularían para víctimas mortales y heridos graves. Cada una de estas tasas es útil para diferentes fines, a seguir:

• Los accidentes por cada 100.000 habitantes: Esta medición refleja el impacto directo de los accidentes de tráfico en un país, una región o una comunidad y constituye una base útil para comparar los resultados de la seguridad vial con otros tipos de riesgo (como el riesgo de muerte por enfermedad cardíaca). También puede usarse para identificar los riesgos para diferentes subconjuntos de la población, como el riesgo por edad, sexo o ubicación. Esta es una de las comparaciones más utilizadas en seguridad vial, en particular, porque resulta fácil recabar los datos necesarios en el cálculo.
• Los accidentes por vehículo-kilómetro recorrido: Esta medición refleja el nivel de seguridad a partir de la distancia recorrida y puede usarse para comparar diferentes modos de desplazamiento (vehículo ligero, autobús o tren), diferentes tipos de carreteras (carreteras de calzadas separadas comparadas con carreteras sin separación de sentidos), o infraestructura (glorietas comparadas con semáforos). Esto exige un buen conocimiento de las intensidades de tráfico y de las distancias recorridas, una información que generalmente es difícil de conseguir.
• Los accidentes por cada 10.000 vehículos registrados: Esta medición se usa a menudo como un sustituto de la distancia recorrida, ya que es mucho más fácil de recabar que los kilómetros recorridos. Puede ser útil para analizar los resultados a nivel nacional, pero es de aplicabilidad limitada para análisis más detallados.

Los datos sobre los accidentes también pueden combinarse con datos sobre el inventario de las carreteras. De manera sencilla, esto puede ofrecer información sobre las actuales características de la carretera y sobre las posibles mejoras de seguridad en la infraestructura. Por ejemplo, los datos sobre los accidentes por salidas de vía pueden presentarse junto con la información correspondiente a la actual localización de las barreras para permitir un rápido análisis visual de las ubicaciones que podrían beneficiarse de la instalación de barreras de seguridad.

Combinar los datos de accidentalidad con datos sobre las intensidades de tráfico, el entorno, las carreteras y los activos puede ayudar a sacar importantes conclusiones sobre la seguridad de la infraestructura. Además, se pueden comparar los resultados de seguridad de diferentes tipos de infraestructura para diferentes intensidades de tráfico. Por ejemplo, se pueden comparar los resultados de las carreteras de calzadas separadas con los de las carreteras de calzada única para diferentes intensidades de tráfico. Además, las tasas de accidentalidad de diferentes infraestructuras pueden compararse para diferentes intensidades de tráfico, diferentes tipos de usuarios y diferentes entornos (por ejemplo, entornos con velocidades bajas en relación con entornos con velocidades altas). El recuadro 5.18 ofrece información sobre el sistema de información sobre la seguridad de las carreteras (Highway Safety Information System: HSIS).

Recuadro 5.18: El sistema de información sobre la seguridad de las carreteras en los Estados Unidos (HSIS)

Las recientes iniciativas de integración de los datos implican la combinación de datos sobre los accidentes con datos sobre la evaluación de los riesgos por carretera, lo que proporciona una herramienta muy poderosa para identificar las ubicaciones de alto riesgo y las posibles soluciones. El apartado 10.5 y el Capítulo 11 exploran en mayor detalle la combinación de estos datos.

5.8 EL CAMINO A SEGUIR HACIA LA GESTIÓN Y EL USO EFICACES DE LOS DATOS SOBRE LA SEGURIDAD VIAL

5.9 Referencias

Austroads, (2005), Australasian road safety handbook volume 3, Why we continue to under-count the road toll, Austroads, Sydney, Australia.

DETR (2001), A road safety good practice guide for highway authorities, DETR, London, United Kingdom.

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Thomas, P, Muhlrad, N, Hill, J, Yannis, G, Dupont, E, Martensen, H, Hermitte, T, Bos, N (2013) Final Project Report, Deliverable 0.1 of the EC FP7 project DaCoTA.

Turner, B & Hore-Lacy, W, (2010), Road safety engineering risk assessment part 3: review of best practice in road crash database and analysis system design, Austroads, Sydney, Australia.

United Nations Road Safety Collaboration (UNRSC), (2011), Global Plan for the Decade of Action for Road Safety 2011 – 2020, World Health Organization, Geneva.

Ward, H Lyons, R Thoreau, R (2006) Under-reporting of road casualties: phase I. Road Safety Research Report 69, Department for Transport, London, United Kingdom.

WHO (2010), Data systems: a road safety manual for decision-makers and practitioners, World Health Organization, Geneva, Switzerland.

WHO, (2013), Global Status Report on Road Safety 2013, World Health Organization, Geneva, Switzerland.

6.1 Introducción

Este capítulo define los plazos para:

• establecer metas a nivel nacional,
• desarrollar planes y estrategias de inversión, incluyendo los proyectos necesarios para alcanzar las metas establecidas, y
• determinar los retos y las condiciones previas a la implementación necesarios para una producción exitosa.

La expresión «planes y estrategias de inversión» se refiere aquí al uso de recursos para implementar las estrategias y acciones especificadas, incluyendo los cambios en la política, y en este Manual se utiliza de manera intercambiable con la expresión «estrategias y actuaciones».

Las metas obtenidas a partir de las estrategias son un poderoso medio para el progreso del programa de seguridad vial a nivel local, regional y nacional y, para obtener los mejores resultados, los países deberán actuar estratégicamente en estos tres niveles. Establecer metas a nivel de organización (por ejemplo, a nivel del organismo responsable de la seguridad vial) es igualmente útil para ayudar a alcanzar los objetivos nacionales.

El Capítulo 2 describe el establecimiento de objetivos (cuantitativos) de mejora de los resultados ambiciosos, factibles y medibles en apoyo al objetivo a largo plazo del Sistema Seguro como mejor camino para alcanzar el éxito a nivel internacional. Una vez que un país reconoce que las tasas de fallecidos y de heridos graves en su red viaria no son aceptables, su respuesta consabida debe ser fijar unos objetivos y desarrollar un plan y una estrategia de apoyo para la seguridad vial (bien un programa, bien un conjunto de proyectos).

Habitualmente, la solución elegida por los PAIs  para establecer sus metas y sus correspondientes planes y estrategias de inversión es más desarrollada y generalmente está basada en una convicción más firme en la seguridad vial que lo esperable en los PBMIs durante la fase de establecimiento de su estrategia de inversión, principalmente por la diferencia de capacidades y experiencia entre los PAIs y los PBMIs, y también por la ausencia de datos de accidentes en estos últimos. La mayoría de los PBMIs necesitan una visión diferente a la elegida por la mayoría de los PAIs (apartado 6.2).

Los planes y estrategias de inversión necesarios para obtener las metas establecidas no solamente tienen que desarrollarse: tienen también que implementarse con éxito (apartado 6.5), lo que representa un reto considerable. Por lo tanto, es útil tener en cuenta el desarrollo de objetivos o de metas para tres marcos temporales:

• el objetivo a largo plazo de eliminar los muertos y los heridos graves,
• las metas a medio plazo (por ejemplo, la meta del Decenio de Acción de las Naciones Unidas de reducir las muertes en un 50 % entre 2011 y 2020), y
• las metas a corto plazo (es decir, una reducción de la tasa de muertos en un período de entre 3 y 5 años).

Las metas a corto y medio plazo deberían siempre considerarse como hitos en el camino hacia el objetivo final de eliminar los fallecidos y los heridos graves, cuya adopción determinará la forma de las actuaciones planificadas y ejecutadas en el ínterin. El apartado 6.6 examina el establecimiento de metas cuantitativas para estos tres marcos temporales.
Para cada marco temporal pueden establecerse unas metas de resultados intermedios y finales (la medida habitual) y de productos institucionales (Capítulo 3). Estas opciones se examinan más en detalle en el apartado 6.7.

6.2 Marco temporal para el establecimiento de metas y la planificación de la inversión

Marcos temporales para el establecimiento de metas

Para apoyar la mejora de los resultados y alcanzar las metas de seguridad vial establecidas es necesario adoptar estrategias y acciones a corto plazo (de uno a tres años), a medio plazo (de tres a diez años) y a largo plazo (en más de diez años). Para los PBMIs, se recomienda la opción a corto plazo de avances constantes mediante proyectos piloto, con o sin una meta ideal (teórica) a corto plazo.

Tanto en los PAIs como en los PBMIs, serán esenciales unos planes y estrategias cuidadosamente elaborados para poder realizar avances sostenidos hacia las metas a medio plazo y, posteriormente, hacia el objetivo final de eliminar los fallecidos y los heridos graves (Capítulo 3). También hará falta una buena comprensión de la relación entre los marcos temporales de las fases de la estrategia de inversión.

Gráfico 6.1: Las fases de la estrategia de inversión: Directrices del Banco Mundial (2009) - Fuente: Adaptado de Mulder y Wegman (1999).

La fase de establecimiento  (corto plazo) de la planificación de la inversión se centra en la creación de una capacidad básica que permitirá iniciar y aumentar una mejora selectiva y eficaz de los resultados de la seguridad vial. Sus dos objetivos principales deberían ser:

• la definición de acuerdos de gestión y de coordinación de la seguridad vial y
• la instauración de una cultura de gestión de los resultados.

Los proyectos piloto son el medio más eficaz de producir una mejora de los resultados gracias a:

• las actuaciones realizadas en corredores específicos y
• el examen de cuestiones críticas de las políticas de seguridad seleccionadas.

Este enfoque creará una plataforma de conocimientos que sostendrá el aumento posterior de la inversión durante la fase de crecimiento, lo que permitirá acelerar la mejora de los resultados de la seguridad vial. Gran parte de la implementación de la fase de establecimiento depende de elementos habilitantes como la legislación reforzada, de los sistemas de datos necesarios y de la disponibilidad de una variedad de herramientas y directrices. Todo ello se concretará con el tiempo, pero es esencial prestar atención a estas cuestiones desde la fase de establecimiento para que los elementos habilitantes estén en su lugar con el fin de que apoyen las siguientes fases de la implementación.

Los sistemas necesarios de gestión de datos y las herramientas requeridas para permitir una mejor planificación de las actuaciones en la red deben ser progresivamente identificados y desarrollados (Capítulo 5). La capacidad disponible para utilizar estas herramientas e instalar los sistemas de datos, una vez desarrollados, determinará el alcance y el momento adecuado para su implementación.

Para la fase de crecimiento (medio plazo) de la inversión, la principal prioridad será el desarrollo de un robusto marco de gestión de los resultados para todos los organismos y de programas selectivos de seguridad. En los PBMIs, esto debería basarse en proyectos piloto con resultados satisfactorios y en las lecciones aprendidas en materia de seguridad vial. Estos programas deberían desplegarse en todo el país y más particularmente en los tramos de alto riesgo de la red viaria. Los cambios recomendados basados en el examen de las políticas realizado durante la fase de establecimiento deberían implementarse en esta fase de la misma manera que la legislación y los sistemas habilitantes desarrollados en la fase de establecimiento deberían apoyar la implementación de procedimientos de actuación clave. Una financiación adecuada será vital para que esta fase permita una intensificación en el número de las actuaciones. La experiencia adquirida anteriormente durante las primeras etapas en los países con ingresos altos debería guiar los siguientes pasos en esta fase de crecimiento.

Para la fase de consolidación (largo plazo) de la inversión, las prioridades principales deben ser asegurar que el marco de gestión de los resultados está implantado en todas las regiones y distritos y adoptar todas las medidas necesarias para mejorar la eficacia de la gestión y la explotación, buscando a la vez oportunidades de futuras innovaciones.

Para los marcos temporales de las fases de crecimiento y consolidación, el imprescindible desarrollo de estrategias que permitan alcanzar las metas seleccionadas dependerá de la capacidad de presentar propuestas significativas durante este plazo.

La tabla 6.1 muestra la relación entre los marcos temporales y las fases del plan de inversión e indica la situación probable (en cuanto a las metas y las actividades de inversión) en la que se encuentran actualmente los países según su distinto nivel de ingresos.

Tabla 6.1: Horizonte temporal de los objetivos, fases del plan de inversión y situación probable de los PBMIs y los PAIs

6.3 Fortalecimiento de la capacidad de establecer y cumplir OBJETIVOS

Requisitos para conseguir resultados eficaces en seguridad vial

Los fundamentales factores de éxito (tanto para los PAIs como para los PBMIs) incluyen la capacidad de un país para:

• analizar la situación actual de sus tasas de accidentalidad (basándose en datos, en la medida de lo posible),
• identificar sus problemas de seguridad vial,
• establecer metas significativas para los resultados en seguridad vial y los planes de acción con marcos temporales y responsabilidades para alcanzarlas,
• obtener la financiación, activar los recursos especializados y establecer modos eficaces de consulta y de toma de decisiones para apoyar la definición de actuaciones,
• implementar actuaciones eficaces, y
• evaluar regularmente los resultados.

Las directrices sobre el examen de la capacidad (GRSF, 2009, 2013; apartado 3.2) reconocen la necesidad de avanzar, con el tiempo, desde una débil hacia una fuerte capacidad de gestión, y de aumentar progresivamente su utilización, lo que por supuesto tiene implicaciones en la eficacia de las acciones identificadas a corto plazo. Desarrollar y tratar de producir una estrategia a corto plazo, si los conocimientos y las capacidades de implementación no son suficientes, probablemente no producirá resultados significativos durante la fase de establecimiento (OCDE, 2008).

Reproducir en los PBMIs las estructuras y los procesos organizativos de los países que ya ejecutaron una gestión sistemática durante cierto tiempo no se hará de la noche a la mañana. Bliss y Breen (2012) indican que, para obtener buenos resultados, es precisa una voluntad política a largo plazo que se traduzca en inversiones en seguridad vial en una variedad de sectores y también en el gobierno y las instituciones, en la infraestructura, en el parque de vehículos, en las normas para obtener permisos de conducir, en los comportamientos de seguridad y en el sistema de salud. Como no se trata de pequeñas tareas baladíes, se debe prever un plazo suficiente para el desarrollo de las capacidades de personal y organizativas.

El recuadro 6.1 describe el desarrollo de un marco para asistir a naciones africanas en el establecimiento de un plan de acción estratégico nacional para la seguridad vial. El recuadro 6.2 trata de los países del Sudeste asiático

Recuadro 6.1: Caso de estudio - Gestionar la seguridad vial en África: un marco para los organismos nacionales responsables

Recuadro 6.2: Caso de estudio - Mejora de la seguridad vial en la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN)

Fortalecimiento de la capacidad mediante proyectos piloto

Establecer planes, estrategias de inversión y metas para la seguridad vial es una tarea compleja que requiere conocer los riesgos existentes, discernir lo que es factible y que las autoridades competentes tengan la capacidad de gestionar eficazmente los procesos necesarios de cambio de forma que integren las actividades de seguridad vial.

Para los PBMIs, la primera etapa en el establecimiento de su actividad en seguridad vial (su fase de establecimiento de la inversión) será la preparación de proyectos piloto y no la de embarcarse en ambiciosos planes nacionales de mejora de la seguridad vial o establecer metas ideales más apropiadas a medio plazo en la fase de crecimiento de la inversión (apartado 3.2).

Los PBMIs deberán adquirir activamente sus conocimientos y establecer su capacidad de gestión, lo que les permitirá materializar estos proyectos y expandirlos de manera continua a todo el país. Esta experiencia desarrollará progresivamente la capacidad necesaria para establecer futuras metas y dar apoyo a nuevos planes y estrategias. El uso de proyectos piloto adecuados en estos países se examina en el apartado 6.5.

Es importante destacar que los proyectos piloto deben ser cuidadosamente adaptados al contexto de cada país. Aunque estos proyectos generan obviamente una base de conocimientos, es de vital importancia preparar un programa continuo de acciones futuras basado en la capacidad de cada país. De esta manera, puede generarse una capacidad permanente para producir mejoras en la seguridad vial.

En los PAIs, la ejecución conjunta por todos los organismos responsables de la seguridad vial de proyectos piloto que prueben tratamientos innovadores puede también ser una manera eficaz de preparar un despliegue más amplio y puede ayudar a fortalecer la capacidad y el liderazgo institucionales, incluyendo conocimientos y acuerdos de colaboración. Los proyectos de esta naturaleza permiten focalizar las oportunidades, por ejemplo, de poner a prueba y de integrar medidas del Sistema Seguro en nuevas estrategias y en las prácticas de los organismos responsables de la seguridad vial.

6.4 Evaluación de los problemas de seguridad vial de un país

Identificación de las necesidades y las oportunidades específicas en el sistema de gestión

Existen deficiencias en los sistemas de gestión de todos los países, bien en los resultados obtenidos hasta ahora, bien en el contexto y la calidad de las intervenciones ejecutadas o bien en la capacidad de gestión institucional. Los resultados reflejan las actuaciones ejecutadas y su eficacia, definida por el nivel de desarrollo de los sistemas críticos de apoyo existentes, tales como el compromiso de financiación, el alcance de la legislación relevante y el nivel de disuasión existente que engloba el apoyo de las estructuras gubernamentales de justicia y de sanciones.

Para obtener buenos resultados, son esenciales los acuerdos de gestión de la seguridad vial entre los responsables de los organismos competentes y del gobierno (Capítulo 3). El recuadro 6.3 muestra la importancia de estos fuertes vínculos entre funcionarios, representantes políticos y gobernantes elegidos de un país.

Recuadro 6.3: Acuerdos de buenas prácticas para la coordinación y toma de decisiones en materia de seguridad vial

Otras cuestiones básicas que deben tomarse en consideración son:

• ¿Existe una base de investigación y desarrollo para ayudar a los organismos a trabajar en la definición y la selección de problemas y en la evaluación de los resultados mediante el diseño de actuaciones basadas en experiencias positivas?
• ¿Puede el país contestar a preguntas como:
  • cuáles son los principales tipos de accidentes graves?
  • cuáles son los principales riesgos de accidentes graves, por tipo y ubicación?
  • cuáles son los tramos de carretera con el riesgo de accidente más alto? ¿Qué se puede hacer para cuantificar este riesgo de manera aún más exacta?
  • antes de considerar posibles soluciones, ¿cuáles son los obstáculos probables a su implementación?
• ¿Cómo influyen el modelo político y el sistema jurídico del país, así como las prácticas históricas y culturales, en la gestión de la seguridad?
• ¿Son los acuerdos de coordinación, de dirección y de toma de decisiones entre los organismos gubernamentales adecuados para definir consensuadamente los problemas, para desarrollar una posible serie de actuaciones, para obtener el apoyo político priorizado a estas acciones (recuadro 6.3) e implementarlas con éxito?
• ¿Existen medidas para el establecimiento de la capacidad gubernamental local y provincial dirigidas a mejorar los resultados de la seguridad vial?
• ¿Cómo puede el aprendizaje por la práctica fortalecer la capacidad de gestión institucional y la base de conocimientos?

Comprensión de los riesgos de accidentes existentes a nivel de la red viaria

Dado que los países se enfrentan a una variedad de retos de seguridad vial en sus redes, la capacidad de identificar los riesgos de accidentes al nivel de la red es de enorme importancia. Los PAIs tienen tasas elevadas de vehículos ligeros, mientras que los PBMIs tienen generalmente tasas elevadas de motocicletas, gran número de peatones en las aceras y una gran proporción de vehículos pesados (camiones y autobuses) en su parque de vehículos.

Los factores que influyen en los riesgos comparativos de accidentes en las redes de los diferentes países comprenden:

• el porcentaje de infraestructura segura,
• el nivel de seguridad del parque de vehículos,
• la mezcla de diferentes tipos de vehículos utilizando la red,
• el nivel de cumplimiento de las normas de tráfico por los usuarios,
• el control sobre la entrada y salida de los conductores y vehículos en la red, y
• la calidad de los cuidados médicos de emergencia a las víctimas de accidentes.

La proporción del tráfico total circulando por autopistas de buena calidad será diferente según los países y el riesgo de accidente será menor (por unidad de desplazamiento) en este tipo de vías que en las carreteras de una sola calzada. Esto constituye un ejemplo no solamente de seguridad de la infraestructura, sino también de las grandes diferencias entre los problemas a los que se enfrentan los países, que deben comprender de la mejor manera para poder preparar planes de medidas correctivas.

Entender la relación entre los resultados y las condiciones de la seguridad vial (por ejemplo, el control del uso de los terrenos adyacentes y del acceso a la vía; las características de seguridad de la carretera y sus márgenes; la composición del tráfico, el tipo de vehículos y sus estándares de calidad; las velocidades de recorrido; el cumplimiento de las normas de tráfico; la calidad de las leyes y normas de tráfico; los criterios para obtener el permiso de conducir o la gestión del sistema médico de emergencias del país) es absolutamente imprescindible para evaluar el riesgo subyacente de accidentes en la red y tomar medidas para reducirlo.

Dos estudios de referencia —el estudio SUNflower (por Suecia, el Reino Unido y los Países Bajos) y el estudio SUNFlower+6 (por los tres mismos países más la República Checa, Hungría, Eslovenia, Grecia, Portugal y España)— evaluaron muchas de estas condiciones y sacaron conclusiones útiles sobre la relación entre los resultados y las condiciones subyacentes para diferentes países (ver recuadro 6.4 para el estudio SUNflower y el recuadro 6.5 para SUNflower+6). Cabe señalar que estas conclusiones se refieren a las condiciones anteriores al año 2005.

Recuadro 6.4: Algunas conclusiones del estudio SUNflower original (3 países) que ilustran las diferencias entre las condiciones subyacentes y el riesgo según los países 

Recuadro 6.5: Resumen de las conclusiones del estudio SUNflower+6 (2005) sobre las condiciones de seguridad y los resultados

Para comprender la escala de los problemas existentes en un país es necesario disponer de datos relevantes, puesto que una mayor cantidad de datos de mejor calidad permitirá probablemente una evaluación más exacta de los problemas y, con ello, el desarrollo de soluciones más precisas. Esto se ha visto en el Capítulo 5

En 2002, la OCDE destacó las ventajas de las perspectivas, los planes y las metas basados en datos detallados sobre los accidentes y otros aspectos de la seguridad vial y ha demostrado que sin una visión planificada basada en experiencias positivas y con objetivos claramente definidos, es poco probable que se pueda desarrollar o implementar una estrategia eficaz. Como ya se indicó en el Capítulo 5, sin datos suficientes es muy difícil justificar que la seguridad vial se convierta en una prioridad a nivel estratégico o establecer un enfoque coherente y basado en pruebas para identificar problemas y desarrollar e implementar medidas correctivas específicas.

El desarrollo de sistemas fiables de recopilación de datos precisos sobre los accidentes a los niveles nacional y local debe ser una prioridad. La OCDE recalcó en 2008 que, además de la importancia de obtener buenos sistemas de datos sobre los accidentes que permitan identificar los principales factores de riesgo, es esencial medir también los resultados intermedios, tales como:

• las velocidades medias de circulación libre,
• los excesos de velocidad,
• las tasas de conducción en estado de embriaguez,
• las tasas de uso del cinturón de seguridad, y
• las clasificaciones del nivel de seguridad de la red viaria y del parque de vehículos.

También es necesario asegurar en el tiempo el seguimiento de los cambios en estas mediciones (apartado 6.7). Otros factores que afectan a los resultados de la seguridad vial y que deben medirse son:

• el aumento de los desplazamientos,
• las tendencias en el consumo de alcohol, y
• el aumento del número de vehículos pesados, de motocicletas y de ciclomotores.

El análisis comparativo de estos datos es indispensable para guiar la acción a medio plazo. El Gráfico 6.2 expresa someramente la dificultad de entender los riesgos de accidentes a nivel de la red.

Eric Howard.

Esta imagen muestra las peligrosas condiciones inherentes a esta infraestructura: acceso sin restriciones a la calzada desde los arcenes y la baja consideración general de la seguridad vial en este tramo. Abundan situaciones similares en muchos países del mundo.

Hay muchos entornos con alto riesgo de accidentes. Por ejemplo, el riesgo aumenta drásticamente cuando hay aberturas en las medianas en las principales carreteras arteriales, sin protección contra colisiones traseras pcra vehículos que giran, o protección para vehículos que llegan por la otra carretera o aquellos que están al otro lado de la carretera. insertar o cruzar la otra calzada. Para reducir tales accidentes, se necesitan largas negociaciones con los propietarios de tierras que generalmente solicitan acceso a su propiedad, o con los usuarios de la carretera que desean un acondicionamiento conveniente para el giro. La prevalencia de esta situación ilustra las dificultades que encuentran las autoridades viales para cambiar las respuestas de las poblaciones a circunstancias de esta naturaleza.

6.5 Planes e implementación de la inversión (estrategias y acciones)

Estrategias y acciones

Tanto las estrategias como las acciones son planes de inversión. Sin embargo, Austroads (2013) señala que existen diferencias considerables entre los países en cuanto al contenido de los planes de acción y que uno de los principales puntos de divergencia es el nivel de detalle de las medidas específicas. Algunos países introducen más detalle en la estrategia, otros reservan los detalles para los planes de acción y otros especifican con mayor cuidado el período inicial de la estrategia (por ejemplo, los dos primeros años), pero confían a los planes de acción (revisados tal vez cada dos años) los detalles sobre las últimas etapas de la estrategia.
Austroads (2013) concluye que no existe una respuesta correcta: lo importante es que la estrategia permita una flexibilidad suficiente para abordar cualquier problema específico que ocurra a medida que dicha estrategia se vaya desplegando (por ejemplo, a la luz de nuevas informaciones sobre posibles grupos de problemas) y para permitir cambios en el entorno político (incluidas la financiación y las prioridades) o en función de la aparición de nuevas tecnologías que permitan abordar el riesgo.

Obtención de resultados durante la fase de establecimiento

Para seleccionar acciones durante la fase de establecimiento, los países deben preguntarse qué metas pueden suponer un desafío para este período a corto plazo. Las acciones que pueden implementarse para tratar de alcanzar cualquier meta a corto plazo variarán considerablemente de un país al otro, de modo que:

• Habrá diferencias sustanciales entre los PAIs y los PBMIs que introduzcan el enfoque del Sistema Seguro por primera vez e implementen un proyecto piloto para una nueva actuación.
• LosPBMIs deberán establecer su capacidad inicial, mientras que el reto de fortalecer la capacidad será menor para los PAIs que ya hayan desarrollado conocimientos, habilidades y experiencia en gestión de la seguridad vial a medida que se acerquen a la fase de crecimiento.
• Mientras que el Decenio de Acción para la Seguridad Vial de las Naciones Unidas apunta a una reducción de un 50 % en las muertes entre 2011 y 2020, la mayoría de los PBMIs están sufriendo una rápida motorización y sus conocimientos y coordinación de la gestión de la seguridad vial están dando sus primeros pasos (apartado 6.6).
• En lo ideal, los PBMIs se centrarán en el desarrollo y la implementación de proyectos piloto que les permitirán establecer los conocimientos, las competencias y la confianza en la implementación. El alcance de las actuaciones en los proyectos piloto durante los primeros años no debería ser muy complejo dada la limitada capacidad existente.

En los PBMIs, los proyectos piloto y otros medios como el fortalecimiento continuo de las actividades existentes de seguridad vial y el desarrollo de sistemas informatizados de datos para el registro de los permisos de conducir y de las infracciones (y sus relaciones asociadas) será un proceso difícil y progresivo, pero gratificante. Hará falta un esfuerzo considerable y sostenido durante varios años para que las mejoras en la gobernanza del sector público y la implementación de los sistemas de apoyo necesarios demuestren ser una buena política y ofrezcan buenos resultados en la seguridad vial.

Estos retos son considerables, aunque no se trata de desalentar la acción inmediata, sino de tener una idea realista de lo que es factible a corto plazo en función de:

• el nivel de recursos,
• la asesoría consultiva disponible para el apoyo (en particular a la gestión y la administración general del proyecto),
• la atención a los resultados de la actuación, y
• el alcance del compromiso a alto nivel de lograr un cambio y una mejora en los resultados.

Asimismo, es de vital importancia no implementar actuaciones que puedan aumentar el riesgo de accidente, aunque sea de manera involuntaria. El recuadro 6.6 detalla el impacto no previsto provocado por la rehabilitación del pavimento en carreteras de la antigua Alemania del Este, que resultó en velocidades de desplazamiento más altas y en el correspondiente aumento de muertes antes de que se tomarán las medidas correctivas.

Recuadro 6.6: Estado de Brandemburgo (Alemania) a principios de los años 90 

Ciertas actuaciones, si son eficazmente implementadas, pueden producir resultados positivos en cualquier país (Capítulo 11); son, por ejemplo, las siguientes:

• las velocidades más seguras,
• el aumento de las tasas de uso del cinturón de seguridad,
• la reducción de la conducción bajo los efectos del alcohol,
• las mejoras en la seguridad de la infraestructura de la carretera y sus márgenes,
• la promoción pública de las ventajas de los vehículos más seguros,
• la mejora de la seguridad de los usuarios más vulnerables de la carretera (peatones, motoristas, ciclistas), y
• una mejor gestión médica tras el accidente.

Estas medidas recomendadas son aplicables a todos los países, pero existen otras igualmente relevantes para buscar la mejora de la seguridad vial en los PBMIs, que incluyen:

• unos vehículos pesados más seguros (camiones y autobuses),
• un mayor cumplimiento de las normas de tráfico por parte de los conductores de los vehículos pesados, y
• una mayor atención a los motoristas con medidas como el uso del casco y la provisión de arcenes separados (o al menos pavimentados) en las carreteras interurbanas.

Para los países con ingresos bajos y medios, el reto es establecer las condiciones necesarias para lograr resultados, lo que requiere generalmente varios años de esfuerzo. La mejora de la seguridad vial es un proceso continuo que exige un compromiso continuo. En estos países es también esencial que la atención al fortalecimiento de la capacidad de gestión institucional para mejorar la seguridad vial no se pierda en la consideración de las posibles actuaciones. Este fortalecimiento es vital para apoyar la capacidad de implementar medidas eficaces de seguridad vial y constituye el principal reto en este campo en todos los países.

Además, las actuaciones en estos países serán más útiles que las estrategias exhaustivas (que deberán desarrollarse en el futuro) para guiar los primeros pasos durante la fase de establecimiento. La implantación de una estrategia muy compleja y la definición de metas muy ambiciosas no son un objetivo factible durante la fase inicial.

Proyectos piloto para la fase de establecimiento en los países con ingresos bajos y medios

Como se ha comentado en el Capítulo 3, la primera etapa para los PBMIs es el desarrollo e implementación de un proyecto piloto en seguridad vial, que podría consistir en actuaciones multisectoriales en corredores seleccionados y en el examen de políticas seleccionadas de seguridad vial en todo el país. Todo ello requiere una acción coordinada entre los organismos responsables de la seguridad vial, pero en una escala menor y más fácil de gestionar que los proyectos a nivel nacional o que el examen profundo de todas las políticas.

Cabe destacar que el término proyecto piloto se usa a veces para describir la puesta a prueba en pequeña escala de un tipo de tratamiento específico (por ejemplo, un nuevo tratamiento innovador), tal y como se hace en el Capítulo 9. Sin embargo, el término se usa en este capítulo de manera muy diferente: la principal diferencia es la escala y la naturaleza multisectorial del proyecto y la atención al desarrollo de la capacidad, como se comenta en los siguientes párrafos.

La capacidad debe desarrollarse progresivamente, con mecanismos de coordinación y de toma de decisiones aceptados por todos los organismos de seguridad vial implicados. Después, la capacidad debe ser introducida y utilizada de manera cotidiana y deben establecerse enlaces con la toma de decisiones a nivel político (entre los ministerios). En este contexto de desarrollo inevitablemente lento de los conocimientos y de la capacidad, el aprendizaje por la práctica será muy beneficioso. El resultado principal será la mejora de la capacidad de los organismos responsables de la seguridad vial del país, lo que también manda a la comunidad un claro mensaje de que pueden obtenerse mejores resultados. El recuadro 6.7 perfila los objetivos de alto nivel de los proyectos piloto del Sistema Seguro.

Los proyectos deben incluir actuaciones básicas y coordinadas en corredores viales, tales como:

• el cumplimiento de las leyes,
• la identificación y el tratamiento de los puntos negros o tramos con alto riesgo de accidentes,
• la mejora de los sistemas de cuidados médicos tras un accidente, y
• unas campañas de concienciación pública sobre los esfuerzos realizados y sus ventajas.

Los componentes de desarrollo de las políticas de los proyectos piloto (independientemente de las actuaciones en los corredores) comprenden entre otros:

• los procedimientos y normas para obtener el permiso de conducir, incluyendo los exámenes,
• la mejora de los requisitos de seguridad de los vehículos,
• el fortalecimiento de las normas de tráfico, y
• la mejora de los sistemas de datos sobre los permisos, los vehículos, las infracciones y sus correspondientes relaciones.

Los recursos, la asesoría y la persistencia necesarios para conseguir incluso pequeños cambios en el funcionamiento de los organismos son notables y la experiencia ha demostrado que el nivel de esfuerzo requerido es constantemente subestimado y carece de la suficiente financiación. Los proyectos piloto seleccionados son una manera aceptada de establecer la capacidad de producir mejores resultados de la seguridad vial mediante el fortalecimiento del compromiso y el desarrollo de los conocimientos y las habilidades necesarias para una aplicación posterior en todo el sistema.

La medición, tanto inicial como continua, y el seguimiento de los resultados intermedios son componentes esenciales de los proyectos piloto y son particularmente importantes para las siguientes fases de la actividad general de seguridad vial:

• La recopilación y el seguimiento de los datos sobre los resultados intermedios (como se indica en el apartado 6.7) permitirán medir los avances en el tiempo y predecir de manera fiable los posibles cambios en el número de fallecidos y de heridos graves, y alentarán la sensibilidad y la intuición.
• La medición debería empezar antes de la implementación de cualquier proyecto piloto para establecer las condiciones de referencia.
• Los resultados generales de la seguridad vial están incluidos también por otros factores, como el aumento del tráfico, los cambios en su composición, etc.
• El seguimiento y la evaluación son un poderoso método de medida en cualquier país, pues provee una retroalimentación fiable a los profesionales que ejecutan actuaciones en el terreno con el fin de mejorar la seguridad vial.

En ausencia de bases de datos informatizadas sobre los accidentes, las cifras generales sobre los accidentes mortales pueden recopilarse de los archivos de la policía y de los hospitales de acuerdo con las necesidades de los proyectos piloto en un corredor vial o en una zona más amplia. El país estaría entonces en condiciones de recabar las pruebas basadas en la experiencia para evaluar las ventajas del proyecto piloto, lo que apoyaría un programa de despliegue general para la fase siguiente a medio plazo (fase de crecimiento).

Las tablas 6.2 y 6.3 proporcionan una lista detallada de los objetivos y los componentes de un proyecto piloto de seguridad vial, basada en las recomendaciones para la fase de establecimiento extraídas de un reciente examen de la capacidad de gestión de la seguridad vial realizado por el Banco Mundial.

Estos cinco objetivos están interrelacionados y se refuerzan mutuamente. El objetivo es crear un proyecto conjunto que anime a los distintos organismos a trabajar juntos y de manera constructiva para producir (y luego evaluar) un conjunto de actuaciones multisectoriales bien orientadas en un corredor de alto riesgo, a examinar las políticas y a acelerar la transferencia de conocimientos sobre la seguridad vial. En general, un proyecto piloto cuesta aproximadamente 20 millones de dólares estadounidenses (al menos 10 millones como mínimo), tiene cuatro componentes principales y debe implementarse en un periodo de cuatro años (tabla 6.3). 

Estos valores recomendados nacen de la escasa probabilidad de que una financiación menor pueda obtener los resultados descritos anteriormente. Los gobiernos y organismos de financiación deben reconocer que el considerable cambio en la gestión de la seguridad vial —desde la mejor intención de un organismo individual hasta una visión basada en la gestión coordinada, bien dirigida, que implique al gobierno entero y permita adquirir las habilidades necesarias para gestionar la mejora en todo el país— requiere una significativa inversión y un fuerte liderazgo. El recuadro 6.8 ofrece un ejemplo de proyecto piloto.
 

Recuadro 6.8: Proyecto piloto en un corredor en Kerala (India)

© ARRB Group

Obtención de resultados durante las fases de crecimiento y consolidación 

Para las fases de crecimiento y de consolidación de la inversión, será necesario establecer planes de acción y estrategias exhaustivas y la capacidad será entonces suficiente para desarrollar propuestas significativas cuya contribución a las metas seleccionadas pueda ser plenamente evaluada (ver apartado 6.6.). Esto es aplicable tanto a los PAIs como a los PBMIs.

La disponibilidad de capacidad, de herramientas y de datos es esencial para permitir el análisis del riesgo y la selección de actuaciones relevantes. Un análisis profundo de los riesgos de accidente, por ejemplo como parte de una estrategia a diez años, podría efectuarse cada dos años para proporcionar información y actualizar el plan de acción en marcha.

El desarrollo de las estrategias y medidas correctivas será guiado por el análisis de los riesgos según:

• el tipo de accidente,
• el tipo de comportamiento,
• el tipo de usuario,
• el tipo de carretera,
• las ubicaciones identificadas por su alto riesgo,
• el tipo de vehículos,
• el impacto potencial en la mejora de los cuidados tras el accidente, y
• otros factores.

Las actuaciones, es decir, las medidas correctivas, para abordar los riesgos identificados durante las fases de crecimiento y de consolidación de la inversión pueden desarrollarse basándose en la experiencia obtenida de los proyectos piloto, de la experiencia de otros países y de la investigación. La segunda parte de la Guía para la Seguridad Vial de Austroads (2013) proporciona un marco conceptual para la selección de actuaciones basado en el enfoque del Sistema Seguro y establece etapas para:

• relacionar medidas correctivas con los problemas,
• evaluar la probabilidad de éxito de ciertas medidas correctivas,
• estimar la rentabilidad probable de las inversiones, y
• fortalecer la capacidad para producir actuaciones.

La guía describe también las técnicas básicas de evaluación y las variables económicas (ratio coste-beneficio, valor neto y tasa de rentabilidad para el primer año) y examina la importancia de la aceptación social y de los resultados coste-beneficio favorables.

Capacidad para implementar las actuaciones durante la fase de crecimiento 

Tanto en los PAIs como en los PBMIs, existirán numerosas actuaciones que puedan ejecutarse en la fase de crecimiento y más adelante. Los próximos capítulos (y en particular el Capítulo 11) cubren las actuaciones ingenieriles en seguridad vial en detalle y otras actuaciones (como la mejora del comportamiento de los usuarios mediante la legislación, las sanciones y los permisos de conducir; la mejora de las normas de tráfico, y la mejora en los cuidados después de un accidente) que son igualmente importantes.

Estas medidas fueron eficaces en muchos países diferentes, pero será necesario determinar cuáles pueden ser eficaces para hacer frente a los principales riesgos de accidente en un país y proceder a su plena implementación, lo que requiere datos, capacidad de análisis, conocimiento de las posibles actuaciones y una experiencia suficiente para guiar las iniciativas mediante procesos de desarrollo de políticas y de legislación, en particular a nivel político. En muchos países, y en particular en los PBMIs, la falta de capacidad para implementar actuaciones reconocidas por su eficacia es una grave limitación.

Existen soluciones, pero es posible que la conexión entre un problema general a nivel nacional y las actuaciones específicas no se conozca. Un mecanismo recomendado para mejorar el conocimiento de la conexión entre las actuaciones posibles y la dirección estratégica a alto nivel son los foros o los talleres de trabajo para el intercambio de información ente regiones o entre países. Es probable que el intercambio de información sea un éxito, especialmente si se centra en las experiencias de implementación en varios países y examina cuestiones y elementos prácticos.

6.6 Establecimiento de OBJETIVOS

Enfoques al establecimiento de OBJETIVOS

El establecimiento de metas puede venir definido por los resultados estimados de los planes de acción acordados o, alternativamente (y más frecuentemente), las metas pueden ser simplemente "ideales" por naturaleza.

La mayoría de los PAIs adoptan una meta de seguridad vial nacional por un período de cinco a diez años. La estrategia asociada (plan de inversión) para alcanzar esta meta estará probablemente apoyada en unos planes de acción con una duración de vida de dos o tres años, lo que permite el examen periódico y el ajuste de las prioridades durante toda la vida de la estrategia.

En ciertos casos, la meta será una declaración descendente (de arriba a abajo)de las aspiraciones, que requerirá la rápida determinación, la progresiva implantación y el regular análisis de la estrategia y las acciones necesarias para lograrla.

El establecimiento descendente de las metas, como la aplicación del objetivo del Decenio de Acción de reducir en un 50 % los muertos entre 2011 y 2020 (ver apartado de Ejemplos de metas numéricas) es más común en los PBMIs, que, a menudo, disponen de poca información sobre experiencias previas que les permitan iniciar sus esfuerzos de mejora de la seguridad vial. Sin embargo, este enfoque idealista puede con frecuencia tener resultados decepcionantes a corto y medio plazo.

En el caso de los PAIs que dispongan de buenos datos sobre los accidentes, de una comprensión de los problemas, de los conocimientos sobre las posibles soluciones y de recursos suficientes para los organismos responsables y la comunidad científica se pueden establecer metas más específicas. En ciertos PAIs, las metas se basan en un conjunto negociado de acciones estratégicas con un impacto estimado en el número de muertos y de heridos graves. Existirán conexiones entre la burocracia y el nivel político para discutir y resolver los posibles problemas de implementación (a menudo más allá de los impactos al transporte) que de otro modo podrían echar a perder o paralizar las actuaciones antes de la adopción y de la publicación de las metas y la correspondiente estrategia asociada. Esto se considera una estrategia ascendente (de abajo a arriba) en el establecimiento de las metas.

La modelización ascendente de una estrategia potencial para desarrollar una meta cuantitativa es una herramienta utilizada en ciertos países líderes, que apunta generalmente a determinar las tendencias actuales de accidentes con base en acontecimientos recientes para predecir el uso de la carretera en el tiempo y cualquier cambio potencial en el patrón de su uso (por ejemplo, cambios en la intensidad o la composición del tráfico debidos al crecimiento económico), así como a establecer supuestos en cuanto a las tasas futuras de muertos a la luz de estas previsiones (Austroads, 2013). Esto permite obtener una previsión de referencia que muestra el cambio esperado en las tasas de muertos durante la vida de la estrategia, si no se adopta ninguna otra acción.

A este proceso se le llama a menudo "situación habitual" y constituye un paso importante en proceso de modelización, ya que sin esta estimación de la situación habitual sería imposible predecir las mejoras en seguridad vial obtenidas gracias a las actuaciones planificadas. La definición de una situación de referencia permite cuantificar los cambios en la población, en la exposición al riesgo y en factores económicos diversos.

Los efectos de estas previsiones sobre los objetivos generales del transporte deben examinarse, y más particularmente los relativos a la salud comunitaria, como los cambios en los modos de viaje y los impactos en los niveles de actividad o en el medio ambiente (Racioppi et al., 2004). También pueden ser necesarios enlaces con otros sectores y en especial el de la salud para determinar qué otras políticas podrían tener un impacto en la previsión de la situación de referencia.

Aunque este enfoque ascendente sea un modo potente de promover un examen informado de las opciones disponibles, no está garantizado que las actuaciones propuestas sean aceptadas a nivel político: los dirigentes pueden no considerarlas como necesarias para alcanzar una meta más ambiciosa.

Sea cual sea el enfoque utilizado para producir una meta, ascendente o descendente, el conocimiento y la experiencia serán la base del desarrollo y de la implementación del plan de acción y de la estrategia; ambos enfoques tienen la capacidad de apoyar la mejora de los resultados de la seguridad vial. Sin embargo, hasta que se disponga de la suficiente capacidad para gestionar la seguridad vial, es poco probable que el enfoque ascendente sea factible (apartado 6.3). Por esta razón, para las fases de establecimiento y el inicio de la fase de crecimiento de la inversión, un enfoque descendente para el establecimiento de las metas será probablemente la única opción factible en losPBMIs (tabla 6.4), aunque definirá metas idealistas con pocas probabilidades de éxito.

Tabla 6.4: Opciones factibles para el establecimiento de objetivos

Aunque pudiera parecer útil que los PBMIs basaran la selección de sus metas a corto plazo en las metas a cinco o diez años actualmente adoptadas por los países con buenos resultados, existen importantes inconvenientes:

• en muchos PBMIs los muertos y heridos graves siguen aumentando al compás de la motorización,
• en estos países la fase de establecimiento de la inversión aún no es lo bastante sólida como para emprender las acciones necesarias para lograr el cambio tal y como se proponen en los PAIs, que están en su mayoría en fase de crecimiento o incluso de consolidación.

Los PBMIs pueden querer establecer una meta a corto plazo en los años iniciales de la fase de establecimiento, ya que esta aspiración puede impulsar la mejora. Sin embargo, deben saber que es muy improbable que estas metas puedan alcanzarse antes de que su capacidad de gestión de la seguridad vial se fortalezca.

Los planes y metas establecidos a nivel local o nacional deberían reflejar la visión del país, con las variaciones correspondientes a las circunstancias y a la intención local. De esta manera, se podrá comprender de manera más coherente por la comunidad, los responsables de la seguridad vial y los políticos en diversos niveles del gobierno. Sin embargo, establecer metas a nivel local (independientemente del estado o región) puede ser problemático ya que generalmente los datos, los recursos y la experiencia a este nivel no están disponibles. Por ello, a menudo se adoptan metas nacionales.

Casos de estudio sobre el establecimiento de OBJETIVOS

El estado de Australia Occidental eligió un enfoque ascendente para establecer metas en el ínterin, como se explica en el recuadro 6.9.

Recuadro 6.9: El estado de Australia Occidental eligió un enfoque ascendente para establecer metas

El método más utilizado para establecer metas es el descendente o "ideal", que es de hecho el único factible durante la fase de establecimiento, y que puede también servir eficazmente durante las fases de crecimiento y consolidación. Por ejemplo, Suecia utilizó una mezcla de los métodos ascendente y descendente para establecer sus metas de resultados de la seguridad vial en el intervalo (ver recuadro 6.10).

Recuadro 6.10: Mezcla de enfoques ascendente y descendente para establecer las metas de seguridad vial en Suecia

Ejemplos de metas numéricas típicas

Para que una estrategia de seguridad vial sea un éxito, se necesita establecer metas cuantitativas ambiciosas pero realistas, que ya estén asociadas de manera significativa con la mejora de los resultados en seguridad vial (Capítulo 2). También deben ser medibles, para que el nivel de aspiración sea claro, se pueda determinar hasta qué punto se lograron las metas o, en caso contrario, se pueda concluir en qué medida no se alcanzaron.

En las últimas décadas, las metas cuantificables se han usado en varios países como Finlandia, Francia, Países Bajos, Suecia, Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Irlanda y Estados Unidos (Capítulo 2).
Irlanda logró una reducción sustancial de la tasa de muertos por accidentes de tráfico en los últimos años y se posicionó como uno de los países de la Unión Europea con los mejores resultados. Su estrategia, adoptada para el período 2013-2020, optó por una reducción del 24 % en el número de fallecidos y del 40 % en el número de heridos graves (Autoridad de la Seguridad Vial, 2013).

Muchos países han adoptado la meta de reducción del 50 % en el número de muertos y heridos graves entre 2011 y 2020 siguiendo las indicaciones del Decenio de Acción para la Seguridad Vial de las Naciones Unidas. Indonesia, por ejemplo, estableció así una meta descendente de reducción en un 50 % de los accidentes por número de habitantes, junto con la estrategia y las acciones políticas necesarias para alcanzarla hasta 2020, y también la meta de reducir en un 80 % la tasa de muertes hasta 2035 y las acciones políticas que permitirán alcanzarlas.

Estas metas y acciones políticas se expresan en el Plan Maestro para la Seguridad Vial 2011-2035 (República de Indonesia, 2011) para el período hasta 2015 y luego para cada cinco años hasta 2035. Sin embargo, los avances han sido lentos aunque en 2014 se reforzaron las mediciones, la evaluación y los informes sobre los avances del plan para dar mayor atención al nivel de detalle sobre las actuaciones (contenido, calendario, recursos) necesarias para plasmar las acciones del Plan Maestro.

Los planes nacionales deberían ser lo bastante flexibles para que las preferencias y prioridades locales puedan identificarse e integrarse en los planes locales.

Establecimiento de OBJETIVOS para grupos seleccionados de usuarios o de riesgos

Además de las metas de resultados finales para los muertos y heridos graves en general incluidos en las estrategias, pueden establecerse también metas de resultados para diferentes grupos de usuarios expuestos al riesgo o para diversas categorías de riesgo según las bases del Sistema Seguro.

La actual estrategia Viajes Más Seguros (Safer Journeys) 2010-2020 de Nueva Zelanda apunta a una reducción del 40 % de la tasa de muertos entre los jóvenes y del 20 % de los muertos debidos al abuso de alcohol o drogas (tabla 6.5).

Austroads (2013) analiza las ventajas que para la planificación de la seguridad tiene el predecir el aumento probable del tráfico, como, por ejemplo, los impactos proyectados por el aumento del tráfico de camiones. En ausencia de actuaciones, el aumento del tráfico de vehículos pesados (y de cualquier tipo de tráfico) aumentará el número de heridos en las carreteras. Es importante prever estos impactos en las estimaciones de las metas de resultados generales de la seguridad vial y, en particular, de las metas desarrolladas mediante un enfoque ascendente.

6.7 Indicadores de resultados

Indicadores nacionales

Según la OCDE (2008), los resultados intermedios (indicadores de resultados) son un elemento muy valioso en la previsión de los resultados finales (el Capítulo 3 y el Capítulo 5 tratan la medición de productos y resultados intermedios y finales). La medición, la recopilación y el seguimiento de los datos sobre los resultados intermedios para los factores seleccionados constituyen una manera de medir los avances en el tiempo y permiten un monitoreo eficaz que alentará la conciencia y la perspectiva, así como una previsión fiable de los posibles cambios en las tasas de muertos y heridos graves para cada elemento medido.

Los capítulos 3 y 5 especifican varios indicadores de los resultados intermedios, como, por ejemplo, las tasas de uso del cinturón de seguridad, la vigilancia de las velocidades, el efecto del alcohol en los accidentes graves y mortales y las tasas de uso del casco. En el caso de los PBMIs, pueden añadirse las siguientes mediciones de los resultados intermedios:

• tasas de luces traseras en funcionamiento en los camiones,
• tasas de vehículos circulando en sentido contrario,
• proporción de tramos que disponen de caminos peatonales en zonas con elevado número de peatones, o
• tasas de presencia de plataformas elevadas con señalización visible para reducir la velocidad en las aproximaciones a los pasos de peatones existentes en los tramos urbanos de las vías arteriales.

Según Austroads (2013), asociar estas mediciones a los resultados deseados (metas adoptadas) equivale a desarrollar un marco de gestión de los resultados que asocie directamente los productos de las estrategias (lo que se hará) con los resultados (lo que se debe conseguir). Es un método útil que centra la atención en los resultados principales, fomenta la modelización de la eficacia de los productos a partir de los resultados intermedios y finales obtenidos y ayuda al proceso de seguimiento, lo que será una actividad posterior a llevar a cabo durante las fases de crecimiento y de consolidación en la mayoría de los países con ingresos bajos y medios.

A menudo, las estrategias pueden incluir metas de resultados intermedios (o indicadores de resultados) y apoyarse en mediciones de estos resultados para predecir los impactos subyacentes en los resultados proyectados. En ciertos casos, también se incluirán metas de productos en la estrategia.

Establecimiento de metas para organismos individuales

También pueden establecerse fácilmente metas de resultados finales o intermedios a nivel organizativo (del organismo responsable de la seguridad vial) a diferencia de las metas generales en todo el país que se alcanzan gracias a las contribuciones de todas las administraciones.

Por ejemplo, una autoridad vial puede calcular la reducción de las tasas de muertos esperada como consecuencia del tratamiento de ciertos puntos negros o crear un programa de reducción de los riesgos de accidentes en ciertos tramos de carretera. Puede también medir las reducciones en las velocidades medias (una medición de los resultados intermedios) obtenidas gracias a la instalación de dispositivos de control de la velocidad en puntos de la red donde el riesgo de muerte de peatones o de accidentes en cruces es más más elevado. Finalmente, puede medir los puntos negros o los tramos tratados para reducir el riesgo de accidentes graves (una medición de los productos).

Es muy útil para todas las organizaciones tener sus propios planes estratégicos, acciones y metas basados en la estrategia general nacional. La estrategia individual de un organismo debería indicar, de una manera tan cuantificable como sea posible, lo que piensa hacer y cómo lo hará para cumplir con las obligaciones que, formando parte de la meta general nacional, recaen bajo su responsabilidad.

6.8 Alcanzar lOs OBJETIVOS

El establecimiento de una meta de seguridad vial representa una gran oportunidad para informar e involucrar a la comunidad sobre los riesgos existentes de seguridad, las medidas disponibles para reducirlos y para buscar abierta y activamente el apoyo en la mejora de los resultados.

Es también muy importante que el apoyo político a una meta quede plasmado no solamente en un compromiso de legislar y regular, sino también en el compromiso de financiar, con una visión a largo plazo. Los costes económicos de las estrategias de prevención de heridos pueden compararse con los ahorros del gobierno en gastos en salud y bienestar, lo que es un argumento particularmente útil con los ministros de finanzas, quienes en muchos países desempeñan un papel decisivo en la determinación de las prioridades generales de gastos del gobierno.

En la medida de lo posible, los «primeros triunfos» deberían identificarse y usarse para reforzar el apoyo político a la meta general y a su estrategia asociada, lo que puede implicar el establecimiento de metas o la adopción de medidas menos exigentes durante la fase inicial de la implementación, pero que fomentarán un avance más dinámico posteriormente. La utilización de experiencias positivas para rendir cuentas y difundir los primeros logros permitirán ganar confianza en la estrategia y obtendrá el aumento del apoyo del gobierno.

Los políticos tienen un papel crítico en la decisión sobre cambios en las políticas apoyados por experiencias positivas y en las opciones para la gestión de externalidades (impactos de las medidas de seguridad vial en campos no relacionados con esta) y necesitan de un apoyo adecuado para asumir la dirección de la implementación de un cambio beneficioso en seguridad vial.

6.9 EL CAMINO a seguir HACIA METAS, ESTRATEGIAS DE INVERSIÓN, PLANES Y PROYECTOS DE SEGURIDAD VIAL EFICACES

6.10 Referencias

Austroads, (2013) Guide to Road Safety Part 2: Road Safety Strategy and Evaluation, Austroads, Sydney, Australia.

Bliss T & Breen J (2012), Meeting the management challenges of the Decade of Action for Road Safety, IATSS Research 35 (2012) 48–55

Bliss T & Breen, J (2013), Road Safety Management Capacity Reviews and Safe System Projects, Global Road Safety Facility, World Bank, Washington, DC.

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