Manual de Seguridad Vial
Manual para los profesionales y encargados
en la toma de decisionespara la aplicación
de la infraestructura del sistema seguro!
Manual de Seguridad Vial
Manual para los profesionales y encargados
en la toma de decisionespara la aplicación
de la infraestructura del sistema seguro!
Tanto las estrategias como las acciones son planes de inversión. Sin embargo, Austroads (2013) señala que existen diferencias considerables entre los países en cuanto al contenido de los planes de acción y que uno de los principales puntos de divergencia es el nivel de detalle de las medidas específicas. Algunos países introducen más detalle en la estrategia, otros reservan los detalles para los planes de acción y otros especifican con mayor cuidado el período inicial de la estrategia (por ejemplo, los dos primeros años), pero confían a los planes de acción (revisados tal vez cada dos años) los detalles sobre las últimas etapas de la estrategia.
Austroads (2013) concluye que no existe una respuesta correcta: lo importante es que la estrategia permita una flexibilidad suficiente para abordar cualquier problema específico que ocurra a medida que dicha estrategia se vaya desplegando (por ejemplo, a la luz de nuevas informaciones sobre posibles grupos de problemas) y para permitir cambios en el entorno político (incluidas la financiación y las prioridades) o en función de la aparición de nuevas tecnologías que permitan abordar el riesgo.
Para seleccionar acciones durante la fase de establecimiento, los países deben preguntarse qué metas pueden suponer un desafío para este período a corto plazo. Las acciones que pueden implementarse para tratar de alcanzar cualquier meta a corto plazo variarán considerablemente de un país al otro, de modo que:
En los PBMIs, los proyectos piloto y otros medios como el fortalecimiento continuo de las actividades existentes de seguridad vial y el desarrollo de sistemas informatizados de datos para el registro de los permisos de conducir y de las infracciones (y sus relaciones asociadas) será un proceso difícil y progresivo, pero gratificante. Hará falta un esfuerzo considerable y sostenido durante varios años para que las mejoras en la gobernanza del sector público y la implementación de los sistemas de apoyo necesarios demuestren ser una buena política y ofrezcan buenos resultados en la seguridad vial.
Estos retos son considerables, aunque no se trata de desalentar la acción inmediata, sino de tener una idea realista de lo que es factible a corto plazo en función de:
Asimismo, es de vital importancia no implementar actuaciones que puedan aumentar el riesgo de accidente, aunque sea de manera involuntaria. El recuadro 6.6 detalla el impacto no previsto provocado por la rehabilitación del pavimento en carreteras de la antigua Alemania del Este, que resultó en velocidades de desplazamiento más altas y en el correspondiente aumento de muertes antes de que se tomarán las medidas correctivas.
La experiencia del estado alemán de Brandemburgo en los años posteriores a la reunificación de Alemania es relevante para otros países emergentes. La situación inicial era tal que:
La acción precoz reflejó la falta de conocimientos disponibles: el programa de rehabilitación de las carreteras existentes sin las correspondientes medidas de mitigación de los riesgos derivó en velocidades mayores y en un aumento del número de muertes. Se tardó tiempo en identificar las iniciativas apropiadas pero, finalmente, en los siguientes veinte años se logró una reducción sostenida del 72 % de los accidentes graves y del 81 % de los fallecidos.
Fuente: Wenk y Vollpracht (2013).
Ciertas actuaciones, si son eficazmente implementadas, pueden producir resultados positivos en cualquier país (Capítulo 11); son, por ejemplo, las siguientes:
Estas medidas recomendadas son aplicables a todos los países, pero existen otras igualmente relevantes para buscar la mejora de la seguridad vial en los PBMIs, que incluyen:
Para los países con ingresos bajos y medios, el reto es establecer las condiciones necesarias para lograr resultados, lo que requiere generalmente varios años de esfuerzo. La mejora de la seguridad vial es un proceso continuo que exige un compromiso continuo. En estos países es también esencial que la atención al fortalecimiento de la capacidad de gestión institucional para mejorar la seguridad vial no se pierda en la consideración de las posibles actuaciones. Este fortalecimiento es vital para apoyar la capacidad de implementar medidas eficaces de seguridad vial y constituye el principal reto en este campo en todos los países.
Además, las actuaciones en estos países serán más útiles que las estrategias exhaustivas (que deberán desarrollarse en el futuro) para guiar los primeros pasos durante la fase de establecimiento. La implantación de una estrategia muy compleja y la definición de metas muy ambiciosas no son un objetivo factible durante la fase inicial.
Como se ha comentado en el Capítulo 3, la primera etapa para los PBMIs es el desarrollo e implementación de un proyecto piloto en seguridad vial, que podría consistir en actuaciones multisectoriales en corredores seleccionados y en el examen de políticas seleccionadas de seguridad vial en todo el país. Todo ello requiere una acción coordinada entre los organismos responsables de la seguridad vial, pero en una escala menor y más fácil de gestionar que los proyectos a nivel nacional o que el examen profundo de todas las políticas.
Cabe destacar que el término proyecto piloto se usa a veces para describir la puesta a prueba en pequeña escala de un tipo de tratamiento específico (por ejemplo, un nuevo tratamiento innovador), tal y como se hace en el Capítulo 9. Sin embargo, el término se usa en este capítulo de manera muy diferente: la principal diferencia es la escala y la naturaleza multisectorial del proyecto y la atención al desarrollo de la capacidad, como se comenta en los siguientes párrafos.
La capacidad debe desarrollarse progresivamente, con mecanismos de coordinación y de toma de decisiones aceptados por todos los organismos de seguridad vial implicados. Después, la capacidad debe ser introducida y utilizada de manera cotidiana y deben establecerse enlaces con la toma de decisiones a nivel político (entre los ministerios). En este contexto de desarrollo inevitablemente lento de los conocimientos y de la capacidad, el aprendizaje por la práctica será muy beneficioso. El resultado principal será la mejora de la capacidad de los organismos responsables de la seguridad vial del país, lo que también manda a la comunidad un claro mensaje de que pueden obtenerse mejores resultados. El recuadro 6.7 perfila los objetivos de alto nivel de los proyectos piloto del Sistema Seguro.
Los objetivos genéricos de alto nivel para los programas de proyectos piloto son:
Fuente: FMSR (2013).
Los proyectos deben incluir actuaciones básicas y coordinadas en corredores viales, tales como:
Los componentes de desarrollo de las políticas de los proyectos piloto (independientemente de las actuaciones en los corredores) comprenden entre otros:
Los recursos, la asesoría y la persistencia necesarios para conseguir incluso pequeños cambios en el funcionamiento de los organismos son notables y la experiencia ha demostrado que el nivel de esfuerzo requerido es constantemente subestimado y carece de la suficiente financiación. Los proyectos piloto seleccionados son una manera aceptada de establecer la capacidad de producir mejores resultados de la seguridad vial mediante el fortalecimiento del compromiso y el desarrollo de los conocimientos y las habilidades necesarias para una aplicación posterior en todo el sistema.
La medición, tanto inicial como continua, y el seguimiento de los resultados intermedios son componentes esenciales de los proyectos piloto y son particularmente importantes para las siguientes fases de la actividad general de seguridad vial:
En ausencia de bases de datos informatizadas sobre los accidentes, las cifras generales sobre los accidentes mortales pueden recopilarse de los archivos de la policía y de los hospitales de acuerdo con las necesidades de los proyectos piloto en un corredor vial o en una zona más amplia. El país estaría entonces en condiciones de recabar las pruebas basadas en la experiencia para evaluar las ventajas del proyecto piloto, lo que apoyaría un programa de despliegue general para la fase siguiente a medio plazo (fase de crecimiento).
Las tablas 6.2 y 6.3 proporcionan una lista detallada de los objetivos y los componentes de un proyecto piloto de seguridad vial, basada en las recomendaciones para la fase de establecimiento extraídas de un reciente examen de la capacidad de gestión de la seguridad vial realizado por el Banco Mundial.
| 1 | Fortalecer la capacidad de gestión de la seguridad vial del país para producir un proyecto piloto. |
|---|---|
| 2 | Nombrar un organismo principal para dirigir el proyecto piloto y definir sus objetivos formales, sus funciones y sus necesidades de recursos, lo que incluye la creación de un pequeño grupo que proporcione asesoría y asistencia administrativa en la toma de decisiones coordinada por los socios del proyecto. |
| 3 | Desarrollar e implementar actuaciones en un corredor seleccionado por los sectores involucrados. |
| 4 | Identificar y ejecutar los exámenes de las políticas seleccionadas para abordar las prioridades principales de seguridad vial. |
| 5 | Acelerar la transferencia de conocimientos a los aliados estratégicos. |
Estos cinco objetivos están interrelacionados y se refuerzan mutuamente. El objetivo es crear un proyecto conjunto que anime a los distintos organismos a trabajar juntos y de manera constructiva para producir (y luego evaluar) un conjunto de actuaciones multisectoriales bien orientadas en un corredor de alto riesgo, a examinar las políticas y a acelerar la transferencia de conocimientos sobre la seguridad vial. En general, un proyecto piloto cuesta aproximadamente 20 millones de dólares estadounidenses (al menos 10 millones como mínimo), tiene cuatro componentes principales y debe implementarse en un periodo de cuatro años (tabla 6.3).
| Componente | Coste típico en millones de dólares estadounidenses | |
|---|---|---|
| 1 | Un comité ejecutivo financiado que dirija y gestione los componentes 2, 3 y 4. | - |
| 2 | Unas actuaciones en corredores piloto (tramos urbanos e interurbanos) de alto riesgo y con elevada intensidad de tráfico donde se implante un sistema de seguimiento y evaluación. | 19.0 |
| 3 | Exámenes de las políticas sobre las prioridades de la seguridad vial, por ejemplo:
| 0.4 |
| 4 | Adquisición de los conocimientos mediante la asistencia técnica, con viajes de estudio a otros países y un grupo completamente financiado encargado de la seguridad vial. | 0.6 |
| TOTAL | 20.0 | |
Estos valores recomendados nacen de la escasa probabilidad de que una financiación menor pueda obtener los resultados descritos anteriormente. Los gobiernos y organismos de financiación deben reconocer que el considerable cambio en la gestión de la seguridad vial —desde la mejor intención de un organismo individual hasta una visión basada en la gestión coordinada, bien dirigida, que implique al gobierno entero y permita adquirir las habilidades necesarias para gestionar la mejora en todo el país— requiere una significativa inversión y un fuerte liderazgo. El recuadro 6.8 ofrece un ejemplo de proyecto piloto.
El corredor, que se supone que experimentará una gran mejora de la seguridad vial gracias a esfuerzos multisectoriales, es un tramo de 80 km de largo en la carretera principal 1, una autopista estatal que va de Kazhakkoottam a Adoor. Esta autopista atraviesa algunas zonas rurales y numerosos desarrollos urbanos (en bandas laterales) en toda su longitud.
Este proyecto, financiado por el gobierno del Estado de Kerala y el Banco Mundial, tiene una duración de tres años y cuenta con un presupuesto de casi 14 millones de dólares estadounidenses. Su planificación empezó a finales de 2014 y el desarrollo de la capacidad institucional para la colaboración de todos los organismos competentes en materia de seguridad vial está en curso. Se prevé que el diseño de la actuación, así como la formación y las adquisiciones necesarias, empezarán al final del primer año del proyecto y que la implementación completa sea efectiva en la mitad de los tres años.
Varios organismos participan en el proyecto mediante un grupo de gestión que rinde cuentas al Comité Director de la Autoridad de Seguridad Vial de Kerala (KRSA), entre ellos los ministerios de Obras Públicas, Vehículos Motorizados, Policía, Salud, Educación y la propia KRSA, que se encuentra en fase de fortalecimiento para asistir y apoyar a los otros socios. Además, las propuestas serán consultadas con los consejos de los distritos (comunidades locales).
Las actuaciones se basarán en la aplicación de los principios del Sistema Seguro e incluirán los siguientes tratamientos para hacer la infraestructura más segura:
Otras medidas, que no atañen a la infraestructura son:
También están previstas campañas para informar a la comunidad sobre el objetivo del proyecto con el fin de obtener su apoyo y conseguir el comportamiento buscado en el usuario con las sanciones.
Para las fases de crecimiento y de consolidación de la inversión, será necesario establecer planes de acción y estrategias exhaustivas y la capacidad será entonces suficiente para desarrollar propuestas significativas cuya contribución a las metas seleccionadas pueda ser plenamente evaluada (ver apartado 6.6.). Esto es aplicable tanto a los PAIs como a los PBMIs.
La disponibilidad de capacidad, de herramientas y de datos es esencial para permitir el análisis del riesgo y la selección de actuaciones relevantes. Un análisis profundo de los riesgos de accidente, por ejemplo como parte de una estrategia a diez años, podría efectuarse cada dos años para proporcionar información y actualizar el plan de acción en marcha.
El desarrollo de las estrategias y medidas correctivas será guiado por el análisis de los riesgos según:
Las actuaciones, es decir, las medidas correctivas, para abordar los riesgos identificados durante las fases de crecimiento y de consolidación de la inversión pueden desarrollarse basándose en la experiencia obtenida de los proyectos piloto, de la experiencia de otros países y de la investigación. La segunda parte de la Guía para la Seguridad Vial de Austroads (2013) proporciona un marco conceptual para la selección de actuaciones basado en el enfoque del Sistema Seguro y establece etapas para:
La guía describe también las técnicas básicas de evaluación y las variables económicas (ratio coste-beneficio, valor neto y tasa de rentabilidad para el primer año) y examina la importancia de la aceptación social y de los resultados coste-beneficio favorables.
Tanto en los PAIs como en los PBMIs, existirán numerosas actuaciones que puedan ejecutarse en la fase de crecimiento y más adelante. Los próximos capítulos (y en particular el Capítulo 11) cubren las actuaciones ingenieriles en seguridad vial en detalle y otras actuaciones (como la mejora del comportamiento de los usuarios mediante la legislación, las sanciones y los permisos de conducir; la mejora de las normas de tráfico, y la mejora en los cuidados después de un accidente) que son igualmente importantes.
Estas medidas fueron eficaces en muchos países diferentes, pero será necesario determinar cuáles pueden ser eficaces para hacer frente a los principales riesgos de accidente en un país y proceder a su plena implementación, lo que requiere datos, capacidad de análisis, conocimiento de las posibles actuaciones y una experiencia suficiente para guiar las iniciativas mediante procesos de desarrollo de políticas y de legislación, en particular a nivel político. En muchos países, y en particular en los PBMIs, la falta de capacidad para implementar actuaciones reconocidas por su eficacia es una grave limitación.
Existen soluciones, pero es posible que la conexión entre un problema general a nivel nacional y las actuaciones específicas no se conozca. Un mecanismo recomendado para mejorar el conocimiento de la conexión entre las actuaciones posibles y la dirección estratégica a alto nivel son los foros o los talleres de trabajo para el intercambio de información ente regiones o entre países. Es probable que el intercambio de información sea un éxito, especialmente si se centra en las experiencias de implementación en varios países y examina cuestiones y elementos prácticos.
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