Manuel de sécurité routière
Un manuel pour les praticiens et les décideurs
pour la mise en œuvre d’une infrastructure sûre
Manuel de sécurité routière
Un manuel pour les praticiens et les décideurs
pour la mise en œuvre d’une infrastructure sûre
Cette section présente un résumé du cadre des systèmes de gestion de la sécurité routière et des outils associés à destination des pays et des organisations. L’utilisateur de ce Manuel est invité à consulter les sources originales et les liens, fournis ci-après, vers des informations détaillées sur les cadres de gestion de la sécurité routière, les outils et leur utilisation.
Les pays disposant des réseaux routiers les plus sûrs présentent de nombreuses caractéristiques communes dans leur gestion de la sécurité routière. Ils ont ciblé de meilleurs résultats en matière de sécurité, adopté une approche systématique d’intervention et mis en place un éventail de moyens institutionnels qui ont été renforcés durant de nombreuses années (OCDE, 2008 ; FMSR, 2009, 2013). La connaissance des pratiques couronnées de succès a été intégrée dans les outils de gestion destinés aux pays et juridictions (FMSR, 2009, mis à jour en 2013) et aux organisations (ISO 39001 – voir ISO 2012). Ces outils sont conçus pour aider les décideurs et praticiens du monde entier à élaborer des systèmes de gestion durables. Ils décrivent les étapes pragmatiques à suivre pour développer une capacité initiale à obtenir des résultats en matière de sécurité routière. Ces outils sont conçus de manière à se renforcer mutuellement. Ils fournissent des conseils pour une gestion institutionnelle responsable et axée sur les résultats, encouragent l’adoption de l’objectif, de l’approche et des objectifs intermédiaires du Système sûr, et encouragent la mise en œuvre d’interventions dont l’efficacité a été démontrée pour traiter les facteurs de risques associés aux décès et blessure graves dans les accidents de la route (DaCoTa, 2012a).
Cette partie se concentre principalement sur le système de gestion de la sécurité routière au niveau d’un pays ou d’une juridiction. Un aperçu de la norme internationale pour les organisations est donné dans Fonctions de gestion institutionnelle dans le cadre et les outils du système de management.
Un cadre d’évaluation de la gestion de la sécurité routière a été élaboré en se basant sur des pratiques efficientes et identifie les éléments de gestion indispensables pour améliorer les performances des pays et juridictions en matière de sécurité routière (FMSR, 2009-2013). La sécurité est produite comme d’autres biens et services et le processus de production figurant dans le graphique 3.1 se conçoit comme un système de gestion à trois niveaux : les fonctions de gestion institutionnelle produisent des interventions, qui à leur tour produisent les résultats souhaités.
Source: FMSR, 2009: Building on the frameworks of Land Transport Safety Authority, 2000; Wegman, 2001; Koornstra et al., 2002; Bliss 2004.
Les sections suivantes fournissent une brève description des trois éléments du système de gestion présentés par le Graphique 3.1.
Le fondement d’un système efficace de gestion de la sécurité routière d’un pays est la gestion institutionnelle, telle qu’elle apparaît à la base de la pyramide présentée ci-dessus. Les éléments clés d’une gestion institutionnelle efficace ont été identifiés et définis à travers une étude mondiale des systèmes de gestion et des dispositifs de direction dans les pays et juridictions ayant réussi à réduire sensiblement le nombre de décès et de blessures graves (OCDE, 2008 ; FMSR, 2009. 2013 ; FMSR 2006-2009). Ceux-ci sont décrits dans l’Encadré 3.1.
La fonction de gestion institutionnelle est axée sur les résultats. Elle exprime une orientation stratégique, qui relie les différentes interventions actuelles ou potentielles et leurs résultats, analyse ce qui peut être réalisé au fil du temps et établit un cadre de suivi des performances pour la réalisation des interventions et leurs résultats intermédiaires et finaux. Elle définit le niveau de sécurité qu’un pays souhaite atteindre, au travers d’une vision, d’objectifs et de cibles associées.
source: FMSR, (2009).
Le rôle principal et la vocation du système de gestion sont les résultats. Cela exprime la volonté d’un pays ou d’une administration d’obtenir de meilleurs résultats en matière de sécurité routière, à travers :
L’exécution de cette fonction est examinée plus en détail au Chapitre 6. En appui à cette fonction clé, sont définis des modalités et des moyens en matière de coordination, de législation, de financement et d’affectation des ressources, de promotion, de suivi et d’évaluation, de recherche et de développement, et de transfert des connaissances. En l’absence d’une concentration claire et responsable sur les résultats, toutes les autres fonctions et interventions de gestion institutionnelle manquent de cohésion et d’orientation, et l’efficacité des initiatives de sécurité peut être compromise (FMSR, 2009-2013). Pour ces raisons, et comme indiqué au Chapitre 6, les PRFI doivent faire preuve de prudence avant de mettre en place des stratégies et plans ciblés complexes, et ce en attendant que les données et les capacités appropriées de gestion soient disponibles. Cependant, il est recommandé d’évaluer les problèmes et de cibler des résultats précis dans le cadre des projets de démonstration, faisant l’objet d’un financement et fondés sur le principe d’apprentissage par la pratique.
Les fonctions de gestion institutionnelle sont exercées en premier lieu par les organismes gouvernementaux chargées des responsabilités principales de sécurité routière : transport, aménagement du territoire, justice, police, santé, santé et sécurité au travail et éducation. Elles sont aussi assurées par le biais de partenariats gouvernementaux avec la société civile et les entreprises, en accord avec les cibles et les objectifs du pays et des organisations. Les professionnels et le milieu de la recherche fournissent un soutien clé pour les prochaines étapes, qui pourront s’avérer efficaces (Peden et al, 2004). Comme souligné précédemment, le leadership gouvernemental et la mise en place d’une institution gouvernementale chef de file sont des conditions indispensables au succès des activités en matière de sécurité routière (Peden et al, 2004 ; OCDE, 2008 ; FMSR, 2009, 2013).
Tout au long du Manuel, il est fait référence aux fonctions de gestion institutionnelle et à des exemples de leur mise en en œuvre. L’Annexe 2 et l’Annexe 4 des guides de gestion de la sécurité routière établis et utilisés par la Banque mondiale contiennent une série d’études de cas approfondies illustrant une mise en œuvre nationale réussie (FMSR, 2009). Le Chapitre 6 ainsi que les Annexes 3 et 4 du guide pour la gestion de la sécurité routière mondiale (FMSR, 2013) offrent des indications pour mettre en place ou renforcer les dispositifs des agences chef de file.
Le deuxième élément du système de gestion de la sécurité routière, décrit à la figure 1, est l’intervention à tous les niveaux du système. Une intervention efficace se concentre sur la mise en œuvre d’approches éprouvées pour réduire l’exposition au risque de décès ou de blessure grave, pour prévenir les décès et les blessures graves, pour atténuer la gravité des blessures lorsqu’un accident survient, et pour réduire les conséquences des blessures. Les interventions doivent porter sur la sécurité de tous les usagers et prendre en compte les données démographiques futures, en particulier celles liées à la vulnérabilité physique d’une société vieillissante. Typiquement, les interventions portent sur:
Dans tous ces domaines, des normes, règles, guides et autres protocoles sont établis, ainsi que les moyens d’assurer leur application.
Une erreur d’interprétation courante dans les pays qui s’engagent dans la sécurité routière est de considérer que, comme 90% des accidents sont liés à une erreur humaine, les approches directes basées fortement sur l’éducation et la formation jouent un rôle important pour prévenir les décès et les blessures graves. Bien que ces mesures soient effectivement utiles en appui, peu d’éléments permettent d’affirmer que l’éducation et la formation peuvent, à elles seules, améliorer les résultats de la sécurité routière. La gestion de la vitesse, la sécurisation des véhicules et des routes et l’amélioration du système médical d’urgence jouent un rôle majeur (Peden et al, 2004). , En même temps, l’objectif d’un « Système sûr » requiert un examen des facteurs contribuant à la sécurité routière et d’autres interventions centrées sur la prévention des décès et des blessures graves plutôt que celle des accidents. Là encore, la recherche des facteurs contribuant aux décès et aux blessures graves indique que les interventions visant à améliorer la gestion de la vitesse, la sécurité intrinsèque des véhicules et l’environnement routier ont toutes un rôle majeur dans cette nouvelle approche (Stigson et al, 2011).
Les pays les plus performants mettent en œuvre des ensembles intégrés d’interventions en matière de sécurité routière, ayant déjà démontré des résultats significatifs, ainsi que des innovations fondées sur des principes de sécurité bien établis. Pour produire des résultats rapidement, les programmes de sécurité routière doivent d’abord cibler les concentrations élevées de tués et de blessés graves, où les plus grands gains peuvent être réalisés. Les conclusions du Rapport mondial sur la prévention des Traumatismes dus aux Accidents de Circulation fournissent un cadre d’action consensuel au niveau national, régional et mondial, et ont depuis été approuvées par des Résolutions successives de l’Assemblée générale des Nations-Unies (Peden et al, 2004). Les rapports de l’OCDE (par exemple, OCDE 2008), fournissent aussi des évaluations internationales de l’efficacité des interventions. L’étude SUNflower (Koonstra et al, 2002), l’Observatoire européen de la Sécurité routière (2014), et les recommandations produites par la CNUSR (2006-2013) fournissent également des informations. Les principales stratégies d’interventions recommandées comprennent :
Le présent manuel n’a pas pour objet de fournir des recommandations détaillées sur les interventions en matière sécurité routière dans leur globalité, mais s’intéresse spécifiquement à la planification, la conception, l’exploitation et l’utilisation du réseau routier. Le Chapitre 11 apporte des éléments sur la sélection et la priorisation des interventions dans ce domaine. Des références croisées y sont également faites concernant les travaux marquants de l’AIPCR, dont ses récents travaux et recommandations sur la hiérarchisation des routes, qui fournissent un cadre de base pour la gestion de la sécurité du réseau routier.
Résultats et produits
Le dernier élément du système de gestion de la sécurité routière illustré par le Graphique 3.1 concerne l’évaluation des résultats et leur expression comme objectifs en termes de résultats finaux, résultats intermédiaires, et produits (Bliss, 2004). Les objectifs définissent les résultats souhaités en matière de sécurité routière tels qu’approuvés par le gouvernement à tous les niveaux, les intervenants et la collectivité. Le niveau de sécurité est en dernier lieu déterminé par la qualité des interventions mises en œuvre, qui sont elles-mêmes déterminées par la qualité d’exécution des fonctions de gestion institutionnelle dans le pays.
Les résultats finaux peuvent être exprimés en tant qu’objectif à long terme pour la sécurité du système de transport routier (par exemple, comme dans le Système sûr, la Vision Zéro), avec des objectifs intermédiaires à court et à moyen terme pour y parvenir, exprimés en termes de coûts sociétaux, de tués et de blessés graves généralement présentés en valeurs absolues. Ils peuvent aussi être mesurés et ciblés en termes de taux par individu, véhicule, et quantité de trafic. Voir IRTAD (2014) pour plus de détails.
Les résultats intermédiaires sont liés à l’amélioration des résultats finaux, et la mesure de ces résultats porte typiquement sur :
Les produits représentent les réalisations concrètes qui sous-tendent les améliorations dans les résultats intermédiaires et finaux. Il s’agit par exemple de la longueur d’aménagements de sécurité réalisés, du nombre d’opérations policières pour réduire les vitesses moyennes de circulation, augmenter le port de la ceinture de sécurité ou réduire la conduite en état d’alcoolémie. Ils peuvent aussi correspondre à des jalons indiquant qu’une tâche précise a été accomplie (Bliss, 2004).
De plus en plus, les pays actifs dans le domaine de la sécurité routière se fixent des objectifs mesurables en termes de résultats finaux et intermédiaire. Dans certains cas, ils peuvent aussi établir d’autres objectifs de résultats mesurables en rapport avec les résultats visés. Comme indiqué précédemment, dans des PRFIs où la capacité à mettre en œuvre des plans nationaux est inexistante ou encore naissante, il est recommandé d’adopter l’objectif à long terme d’un Système sûr, tout en limitant la définition d’objectifs quantitatifs à des projets de démonstration financés. Le Chapitre 5 fournit des recommandations pour les systèmes de données routières, qui permettent l’établissement et le suivi des objectifs. Des études de cas concernant la détermination de ces objectifs dans différents contextes sont présentées au Chapitre 6.
Les trois éléments du système de gestion de la sécurité routière – fonctions de gestion institutionnelle, interventions et résultats – doivent être comparés avec les pratiques probantes identifiées, à mesure que les pays développent de nouveaux projets, de nouveaux programmes et de nouvelles stratégies, et ce indépendamment de leur stade de développement (OCDE, 2008). Les paragraphes suivants sur l' Outil système de gestion national décrit les étapes recommandées et les outils disponibles pour évaluer les forces et faiblesses dans la gestion de la sécurité routière des pays et pour mettre en œuvre des initiatives utiles au renforcement de leurs capacités.
Des recommandations ont été publiées par la Banque mondiale pour aider les pays souhaitant améliorer leurs résultats en termes de sécurité routière (FMSR, 2009, 2013). Celles-ci confirment que le développement d’une capacité efficace exige un investissement à long terme et ne peut se faire pas du jour au lendemain. Celles-ci abordent la question centrale de la méthode pour parvenir à renforcer la gestion institutionnelle. Le guide propose deux étapes pratiques pour renforcer la gestion de la sécurité routière d’un pays. La première comprend un état des lieux des capacités en gestion de la sécurité routière permettant d’identifier les forces et faiblesses des approches actuelles.
La première étape recommandée pour les pays consiste à procéder au diagnostic des capacités en matière de gestion de la sécurité routière. Ce type d’examen a fait l’objet d’une évaluation indépendante et est considéré comme une bonne pratique rentable, qui est largement appliquée dans les PRFIs. Il a aussi été utilisé en Suède et en Australie Occidentale où il a contribué à renforcer favorablement certains aspects de l’action institutionnelle (FMSR, 2012).
Les objectifs de l’examen des capacités sont de :
L’examen des capacités en matière de gestion de la sécurité routière requiert l’engagement de l’encadrement des principaux organismes gouvernementaux et du secteur privé, susceptibles d’agir sur les résultats nationaux. L’examen doit être conduit par des spécialistes externes en sécurité routière, expérimentés et reconnus au niveau international, possédant une solide expérience en management aux niveaux national et international.
Les étapes de l’examen des capacités : L’examen des capacités d’un pays se déroule en neuf étapes :
Douze listes de contrôle sont utilisées pour aider à évaluer et à comparer tous les éléments du système de gestion et leurs relations, au regard de pratiques reconnues comme efficaces (FMSR, 2009, 2013).
Stratégie d’investissement à long terme : sur la base de l’examen, une stratégie d’investissement à long terme est élaborée, afin d’accroitre la capacité tout au long des phases de mise en place, de développement et de consolidation de la stratégie d’investissement. Ces phases sont décrites plus précisément au Chapitre 6.
Pour beaucoup de PRFIs, la première étape de mise en place consistera à réaliser des projets de sécurité, plutôt que de s’engager directement dans des plans nationaux de sécurité, plus ambitieux, qui sont prévus dans la phase de développement. Les examens de la capacité en matière de gestion de la sécurité routière montrent que les PRFIs qui élaborent des plans nationaux sans la capacité de financement correspondante pour les exécuter ne réussissent pas en général (FMSR, 2006-2013). L’objectif pratique est de fournir des éléments clés de développement des capacités via des projets de réalisations financés, tels ceux présentés à la fin de ce chapitre dans La voie à suivre pour améliorer la gestion de la sécurité routière, lors de la phase de mise en place de la stratégie d’investissement.
Le projet consiste à renforcer la capacité institutionnelle de base pour mesurer et cibler les résultats en matière de sécurité dans des corridors et zones fortement circulés et à haut risque, en prêtant une attention particulière aux agences chef de file et aux moyens de coordination, de suivi et d’évaluation qui leur sont associés. Ceci fournit une base pour augmenter l’investissement en vue d’accélérer ce renforcement des capacités, et pour obtenir de meilleurs résultats sur l’ensemble du réseau routier dans le cadre d’un plan national lors de la phase de développement.
La deuxième étape de la politique nationale est la préparation et la mise en œuvre soignées de projets de sécurité routière relevant du Système sûr pour accomplir la phase de mise en place de la stratégie d’investissement (FMSR, 2009, 2013). Comme mentionné précédemment, les projets de démonstration soigneusement préparés et financés, dans des corridors de circulation, fournissent une excellente base pour les pays qui se lancent dans la sécurité routière ou ceux qui s’engagent dans des approches plus ambitieuses, afin de renforcer leurs capacités initiales.
L’investissement actuel de la Banque mondiale dans le renforcement des capacités en matière de sécurité routière se concentre sur des programmes d’investissement systématiques, mesurables et vérifiables, permettant à la fois de faire avancer le transfert de connaissances en matière de sécurité routière, de renforcer la capacité des partenaires gouvernementaux et des intervenants impliqués, et de produire rapidement des résultats dans des corridors et zones à haut risque ciblés. L’objectif est de fournir des repères, des dimensions et des capacités pour la prochaine étape de l’investissement (FMSR, 2013). Des composantes de projets recommandées sont rapidement présentées dans la partie « Démarrer» à la fin de ce chapitre, et des exemples sont proposés au Chapitre 6. Des recommandations complémentaires ont été publiées pour une approche simplifiée de l’examen des capacités et de l’élaboration de projets, et pour l’intégration systématique de la sécurité routière dans des corridors routiers régionaux de commerce (FMSR, 2013 ; Breen et al, 2013).
Bien que le processus en deux étapes décrit auparavant ait été établi pour guider les priorités d’investissements dans les PRFIs, les outils mentionnés ont aussi été utilisés dans les PREs ayant évolué vers une approche du Système sûr (Breen et al, 2008 ; Howard et al, 2010). Le Chapitre 6 fournit des exemples de projets de démonstration pour le renforcement des capacités, qui peuvent aider à développer le leadership et la coordination, à mettre en œuvre une action multisectorielle, et à obtenir des résultats rapides dans des corridors et zones ciblés, fortement circulés et à haut risque.
Cette partie a brièvement présenté les outils de développement des capacités. Les principes les plus importants qui sous-tendent ces recommandations peuvent être résumés ainsi :
Des exemples pratiques d’utilisation de ces outils dans le monde sont présentés tout au long du Manuel. Les lecteurs sont priés de se reporter aux recommandations originales fournies au lecteur pour plus de détails (FMSR, 2009, 2013).
Les accidents de la route sont l’une des principales causes de décès et de blessures à long terme sur le lieu de travail et lors de déplacements professionnels. Par exemple, des enquêtes dans plusieurs pays de l’UE indiquent que 40 à 60% des accidents du travail entraînant la mort sont des accidents de la route. Des études effectuées dans le monde entier indiquent que le coût des accidents du travail sont considérables, tant pour la société que pour les employeurs (DaCoTa, 2012b). Dans ce contexte, l’Organisation internationale de Normalisation (ISO) a produit la norme ISO 39001 : Systèmes de Gestion de la Sécurité Routière - Exigences et recommandations de bonne pratique.
Cette norme a été conçue pour aider les organisations à intégrer la sécurité routière en tant qu’objectif central dans leurs systèmes de gestion, et à la mettre en accord avec les stratégies et les objectifs nationaux de sécurité routière. La norme vise aussi bien les petites que les grandes organisations des secteurs public et privé. Parmi les exemples spécifiques donnés, on peut citer les organisations impliquées dans le transport de marchandises et de personnes, celles générant d’importants volumes de trafic (écoles, supermarchés) et celles qui sont chargées de la voirie.
La norme ISO 39001 établit un lien avec d’autres normes ISO relatives aux systèmes de gestion et définit des responsabilités à haut niveau, spécifiques et de large portée, ainsi que des fonctions clés de gestion. Elle requiert que les organisations adoptent les objectifs du Système sûr et décident d’objectifs et de cibles intérimaires, ainsi que de plans permettant de les atteindre. Les organisations doivent :
L’organisation doit sélectionner les facteurs de performance en matière de sécurité routière, sur lesquelles elle doit travailler, puis analyser ce qu’elle peut réaliser au fil du temps. Pour définir ses objectifs, l’organisation doit tenir compte de la capacité de gestion requise pour les atteindre, ainsi que du suivi des résultats, et de la révision de son système de gestion de la sécurité routière en vue de son amélioration continue (ISO, 2012).
Des organisations et entreprises de transport de marchandises et voyageurs en Suède et au Japon ont été parmi les premiers à adopter la norme ISO 39001. Elles déclarent se fixer l’objectif d’un « Système sûr », font état d‘améliorations de leurs résultats en matière de sécurité routière, et d’un intérêt accru pour un « Système sûr » à la suite de cette adoption. S’il est mis en œuvre dans le cadre d’une politique nationale appropriée l’outil offre un fort potentiel pour engager les employeurs d’organisations de toutes tailles dans une activité efficace de sécurité routière. Dans le cas des PRFIs, l’adoption de la norme ISO 39001, par les grandes entreprises dans un premier temps, pourrait aider les gouvernements à relever leurs défis de sécurité routière.
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