7.3 IMPACTOS DE LA ADOPCIÓN DEL SISTEMA SEGURO EN LAS FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES DE UNA AUTORIDAD VIAL

EXPECTATIVAS DE CAMBIO

El objetivo del Capítulo 4. Enfoque del Sistema Seguro señala que la infraestructura y el entorno vial favorecen un resultado seguro para todos los usuarios cuando cometen errores y los hacen teniendo en cuenta los umbrales de tolerancia humana a los accidentes.

Es necesario desarrollar políticas, directrices y programas para garantizar el avance progresivo hacia una red que incorpore los principios y resultados del Sistema Seguro. La adopción paulatina de los objetivos y estrategias de este sistema en la práctica operativa de las autoridades viales requiere una inversión considerable en conocimientos, habilidades y desarrollo de políticas y directrices, tanto por parte del organismo responsable de la red viaria como entidad como por parte del personal individual.

Cada vez más autoridades viales reconocen las importantes implicaciones que tiene la adopción de este sistema. Su papel principal es proporcionar una red segura que requerirá la reducción gradual de las compensaciones tradicionales que históricamente se han hecho entre la seguridad vial, por un lado, y la movilidad y el acceso, por el otro. En lugar de compensaciones, se requieren resultados en los que todos ganen y que deben planificarse a lo largo del tiempo.

El apoyo a la inversión en seguridad de las infraestructuras para lograr condiciones de riesgo de colisión no mortales en toda la red (el espíritu del enfoque de Sistema Seguro) se convertirá en la prioridad. Es probable que esto dé lugar a un aumento sustancial de la influencia de las infraestructuras centradas en la seguridad en comparación con otros programas de seguridad vial.

Por ejemplo: En Suecia, resulta ilustrativa la comparación entre el enfoque del Sistema Seguro/Visión Cero y un enfoque tradicional de seguridad vial, como se muestra en la Tabla 7.1.

TABLA 7.1: EL CAMBIO DE PARADIGMA DEL SISTEMA SEGURO (FUENTE: BASADO EN BELIN ET AL., 2012).
Enfoque tradicional	Enfoque de Visión Cero (Sistema Seguro)
Accidentes	Heridos
Comportamiento individual del usuario.	El sistema debe ser diseñado o rediseñado teniendo en cuenta la capacidad humana y la tolerancia del cuerpo humano a las fuerzas del accidente (en otras palabras, los límites a los cuales el cuerpo humano puede sobrevivir).
El usuario tiene la responsabilidad principal.	El diseñador del sistema tiene la responsabilidad principal.
Cambiar el comportamiento individual del usuario.	Cambiar el entorno (entorno vial, vehículos y entorno social).
Reducción del riesgo.	Reducir el número de víctimas mortales y heridos graves.

UN NUEVO ENFOQUE DEL SISTEMA SEGURO PARA PROGRAMAS Y PROYECTOS

Las autoridades viales (y todas sus agencias) deben reconocer que el marco para comprender y gestionar el riesgo de accidentes debe ser revisado a fondo. El conocimiento existente del nuevo marco y las responsabilidades para determinar y responder al riesgo de accidentes en muchos PIMB es inadecuado.

Como ejemplo de las autoridades que reconocen la necesidad de hacer este importante ajuste, son las autoridades eslovenas de seguridad vial (Zajc, 2014) quienes manifiestan su nuevo enfoque como se indica en el Cuadro 7.2.

CUADRO 7.2: EXPERIENCIA DE GESTIÓN DE LA SEGURIDAD VIAL EN ESLOVENIA

Antes: El conductor debía adaptarse al sistema de tráfico. Además, este era tratado como un delincuente en potencia.

Ahora: El sistema de tráfico debe adaptarse al conductor.

El conductor es víctima del sistema de tráfico debido a su capacidad limitada para procesar toda la información relacionada con el tráfico. Por lo tanto, el sistema debe ser simple para minimizar los errores del conductor. Cuando el conductor comete fallos, el sistema debe ser tolerante para “perdonarlos” y reducir sus consecuencias.

Fuente: Zajc, 2014

En el Cuadro 7.3 se expone un ejemplo orientativo de la falta de comprensión del riesgo de accidentes y de las respuestas apropiadas con las buenas prácticas en las actividades de dos autoridades de carreteras.

CUADRO 7.3: AUTORIDAD DE CARRETERAS DEL SUDESTE DE EUROPA: NO RECONOCE ADECUADAMENTE EL RIESGO

En 2008, en el marco de una revisión de la capacidad de seguridad vial, se mantuvieron conversaciones con la autoridad nacional de carreteras de un país del sureste de Europa para averiguar, entre otras cuestiones, por qué en una carretera nacional particularmente montañosa y con un fuerte tráfico de camiones, la línea continua de separación de sentidos de circulación solo existía en el 50 % de la longitud requerida según las normas internacionales de visibilidad de adelantamiento. La autoridad contestó que “si la línea continua existiera en toda la longitud de la carretera para cumplir con las normas de seguridad vial, las oportunidades de adelantamiento serían más limitadas”. Este compromiso entre la seguridad vial y la conveniencia (o eficiencia, según algunos) no era transparente. No hubo ningún diálogo con la sociedad sobre el riesgo de accidente grave frente a un tiempo de viaje más corto. Esto era un ejemplo demasiado común en el pasado, en el que la seguridad vial no se apoyó plenamente o se menoscabó en favor de otros objetivos.

El enfoque adoptado en Argentina para implantar un Sistema Seguro se explica en el siguiente estudio real.

ESTUDIO REAL - Argentina: Aplicación del enfoque de Sistema Seguro mediante la creación de una agencia líder.

En 2008, el Gobierno de Argentina creó la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV), concebida como la agencia líder en políticas de tráfico y seguridad vial. El reto de la recién creada ANSV era ejercer sus competencias y cumplir su misión en un marco federal que preveía una importante autonomía de los gobiernos provinciales y locales. El reto de la ANSV incluía un sistema de registro descentralizado para los permisos de conducir, la ausencia de registros unificados de infracciones de tráfico y la falta de datos fiables sobre accidentes de tráfico. El papel federal de la ANSV se institucionalizó mediante su creación como una agencia líder descentralizada con autonomía financiera dentro del Ministerio del Interior. La «titularidad» de la agencia en materia de seguridad vial se legitimó mediante sólidas asociaciones con los gobiernos provinciales y locales, así como con las ONG y el sector privado.

COMPETENCIAS PARA GESTIONAR EL USO DEL SUELO Y LOS IMPACTOS DEL DESARROLLO

La aplicación de los principios del Sistema Seguro en los grandes proyectos de nuevas carreteras y, sobre todo, la mejora de los niveles de seguridad de la red existente a lo largo del tiempo requerirá, entre otras medidas, la implantación de controles adecuados sobre el acceso a las carreteras y la actividad en los márgenes de las mismas. Para ello, se requerirán las competencias y acciones gubernamentales necesarias para regular el desarrollo del uso del suelo colindante y las actividades en los márgenes de las carreteras existentes.

Autoridades viarias y gobiernos locales: El organismo responsable de la red viaria y los gobiernos locales deben establecer procesos para evaluar el impacto en la seguridad vial de cualquier propuesta de desarrollo del uso del suelo. Por consiguiente, es necesario identificar los posibles problemas de seguridad vial y desarrollar una serie de respuestas como posibles condiciones de desarrollo para minimizar los daños futuros. Estos procesos deben integrarse en la planificación del uso del suelo y en la legislación de los gobiernos locales.

Legislación favorable: Se necesitarán leyes que apoyen un mejor cumplimiento por parte del público de las decisiones del organismo responsable de la red viaria/gobierno local en estos asuntos, y estas leyes deben hacerse cumplir. También debería estudiarse la posibilidad de introducir incentivos para animar a las administraciones locales a cumplir sus políticas de ordenación del territorio. Es esencial que las partes interesadas comprendan y acepten la necesidad de una legislación que controle el uso del suelo y el desarrollo de los márgenes de las carreteras y que la autoridad de carreteras presente a continuación los siguientes puntos:

Tengan voz y voto (proporcionada por la legislación de planificación del uso del suelo) para responder a los posibles impactos que el desarrollo propuesto pueda causar en el funcionamiento del sistema de carreteras.
Tengan la capacidad de establecer condiciones de acceso a los márgenes de la carretera que sean vinculantes para los promotores y respetadas por el gobierno local como autoridad responsable.
Puedan estar seguras de que se aplicarán adecuadamente los controles de desarrollo.
Cualquier actividad no autorizada en la zona de protección (como la presencia de vendedores ambulantes) será objeto de la aplicación de la ley de manera rápida y eficaz por las autoridades locales.
Establezcan un equipo de autoridades viales y gobiernos locales para supervisar y hacer cumplir la ley en cada zona.

El Cuadro 7.4 expone un debate que aborda una serie de problemas de seguridad vial muy relevantes en muchos PIBM para los denominados asentamientos lineales. Estas situaciones comunes reflejan competencias inadecuadas de la administración pública (o su falta de aplicación), que conducen a entornos viales muy inseguros, especialmente para los usuarios vulnerables.

CUADRO 7.4: ASENTAMIENTOS LINEALES

Uno de los principales factores de mortalidad vial en los PIBM es la presencia de usuarios vulnerables en asentamientos lineales adyacentes a la carretera. En estos casos, la falta de control de los accesos y unas estrategias de inversión mal concebidas para las redes viarias (y para el desarrollo de las comunidades) han dado lugar a funciones mixtas con zonas residenciales y comerciales a lo largo de las principales arterias del país, con una actividad de tráfico intensa y a gran velocidad. Estas “carreteras ataúd” son ejemplos bien conocidos de los problemas que plantean los asentamientos lineales en carreteras transitadas y reformadas, que se dan en muchos PIBM.

Sin embargo, los usuarios vulnerables no son los únicos que corren graves riesgos. Las disposiciones de giro en U mal planificadas o las restricciones físicas inadecuadas en los giros en U a lo largo de las carreteras de los PIBM son una de las principales causas de accidentes con víctimas graves, especialmente entre los pasajeros de minibuses de transporte público (por ejemplo, en Egipto). Estos huecos en los giros en U y el escaso control de los movimientos de cruce de la mediana de la carretera constituyen un grave problema de seguridad vial. Por tanto, se trata de una característica profundamente arraigada en la red viaria de los PIMB que requiere la actuación de muchas autoridades viales para lograr una planificación adecuada del desarrollo de los gobiernos locales que apoye una gestión segura del derecho de paso.

Entre las medidas necesarias basadas en las buenas prácticas de los PIA se incluyen las siguientes:

Estrategias de planificación del uso del suelo y de las viviendas para regular y prevenir los asentamientos adyacentes a las carreteras con elevado tráfico.
El poder y las herramientas jurídicas para que la administración haga cumplir el control de acceso a lo largo de carreteras interurbanas y autopistas.
Los medios de tratamiento de la infraestructura y la financiación para remediar las situaciones peligrosas existentes, en particular para los usuarios más vulnerables.

Fuente: Vollpracht., 2010

En síntesis, las carreteras con asentamientos lineales dan lugar a condiciones inseguras, con peatones y vehículos entrando y saliendo continuamente de la carretera desde cada propiedad adyacente. Los principios del Sistema Seguro indican que el acceso desde cada propiedad funciona como un cruce menor, creando la posibilidad de accidentes en ángulo recto en los que los vehículos que entran o salen de la vía colisionen con los vehículos que circulan por la carretera.

Estas situaciones comprometen los esfuerzos de muchas administraciones por diseñar un sistema coherente de clasificación de carreteras que se aplique a tramos. En el Cuadro 7.5 se ofrece otro ejemplo de soluciones para abordar los asentamientos lineales.

CUADRO 7.5: SOLUCIONES PARA LOS ASENTAMIENTOS LINEALES - REPUBLIKA SRPSKA, BOSNIA – REPUBLIKA SRPSKA, BOSNIA

Los asentamientos lineales son frecuentes en la República Srpska (y en la mayoría de los países balcánicos) y son un serio problema, especialmente para los usuarios más vulnerables.

La estrategia que se propuso para abordar estas situaciones de riesgo consta de dos componentes:

Una vía rápida con una sección transversal 2+1 que evite las poblaciones, cuyo coste es aproximadamente la mitad del de una autopista, es suficiente para intensidades de tráfico de hasta 20.000 vehículos al día. De esta manera, las arterias principales en la República Srpska pueden construirse mucho antes que las autopistas proyectadas y ampliarse posteriormente, en cuanto el tráfico exija una segunda calzada.
Adaptar las carreteras principales y regionales existentes en medio de los asentamientos lineales a una vía de uso mixto mediante el calmado del tráfico para así proporcionar seguridad a los usuarios no motorizados.

Fuente: Kostic et al., 2013

Como ya se ha señalado anteriormente, es necesario regular y gestionar las actividades no autorizadas que se llevan a cabo en los márgenes de las carreteras, especialmente en las vías de tráfico intenso, para minimizar los efectos adversos sobre la seguridad de los usuarios. Esta es un área de considerable debilidad en muchos PIBM, con comerciantes y vendedores ocupando la reserva vial, instalando puestos y mercancías. Por otro lado, en las zonas urbanas, las mercancías de los comerciantes y los vendedores ambulantes invaden a menudo las aceras, obligando a los peatones a utilizar la calzada para caminar. Las autoridades locales o la policía suelen gestionar poco este uso no autorizado. Para las autoridades viales supone un gran reto llamar la atención del gobierno y obtener su apoyo para cambiar la situación. No obstante, hay ejemplos de éxito en los PIBM de gobiernos locales que negocian la reubicación de los vendedores ambulantes en mercados públicos, restablecidos lejos de las carreteras principales para mejorar la seguridad vial.

NECESIDAD DE CLASIFICACIÓN DE LAS CARRETERAS

Adoptar una clasificación vial más sensible a la seguridad para la red que se adapte mejor a la función, el límite de velocidad, el trazado y el diseño de la carretera es una aspiración importante. Como ya se ha señalado, el desarrollo urbano lineal es una característica de la mayoría de los PIBM y tiende a confundir este enfoque de clasificación. La planificación para avanzar hacia el objetivo a largo plazo de la segregación de las funciones de uso de las carreteras y la mejora de la seguridad vial operativa es importante para la adopción del Sistema Seguro. Además, una planificación adecuada puede orientar la inversión futura en carreteras (por ejemplo, en la provisión de carreteras de circunvalación) y la adaptación de seguridad vial asociada de las carreteras existentes para sus funciones de acceso o distribución.

Como se ha indicado anteriormente (véase el Apartado 4.6. Sistema seguro: Principios científicos de seguridad vial y su aplicación), el enfoque de Seguridad Sostenible de los Países Bajos hace gran hincapié en un sólido sistema de clasificación de las carreteras. La funcionalidad de estas es fundamental en este enfoque, y se sugiere que tengan una única función, ya sea como vías de paso, vías distribuidoras o vías de acceso. Es por ello que este concepto se ha entendido bien durante muchos años, pero recientemente se ha reconocido cada vez más la necesidad de garantizar esta distinción. Esto incluye proporcionar un sistema de clasificación adecuado, asignar todas las carreteras a este sistema y garantizar que el diseño y la comprensión por parte de los usuarios sea coherente con esta función. Para más información sobre este tema, véase Los fundamentos: Capacidades y comportamientos de los usuarios, Apartado 8.2. Diseño de infraestructura para fomentar un comportamiento seguro, incluido un debate sobre las «carreteras autoexplicativas» para ayudar a los usuarios a comprender esta clasificación funcional.

Este énfasis en el funcionamiento claro de las vías y la gestión adecuada de la velocidad conecta directamente con el marco Roads-for-Life (R4L) definido por el Banco Mundial (Turner et al., 2024). El marco R4L ofrece una herramienta práctica para lograr esta alineación al proporcionar una metodología para establecer límites de velocidad seguros basada en pruebas y en las mejores prácticas. A diferencia de los métodos tradicionales, R4L tiene en cuenta a los usuarios vulnerables (VRU) y equilibra las demandas contrapuestas de movimiento y lugar (Vicroads, 2019), utilizando una estructura práctica de clasificación de carreteras para determinar los límites de velocidad adecuados y promover el autocumplimiento a través del diseño de infraestructuras. Por lo tanto, R4L aborda directamente la necesidad de un sistema de clasificación vial más sensible a la seguridad vial, tal como defiende el enfoque de Seguridad Sostenible, proporcionando un marco concreto para su implementación.

Las principales diferencias entre muchos de los enfoques tradicionales de clasificación funcional de las carreteras y el marco R4L se resumen en la Tabla 7.2

TABLA 7.2: CLASIFICACIÓN FUNCIONAL TRADICIONAL DE LAS CARRETERAS FRENTE AL MARCO R4L (FUENTE: TURNER ET AL., 2024).
Los enfoques tradicionales de clasificación funcional de carreteras…	El marco R4L…
...definen la función de una carretera basándose en su jerarquía y estableciendo límites basados en el flujo de tráfico motorizado con una consideración limitada por los usuarios vulnerables y el contexto de uso del suelo.	...clasifica la vía o el tramo de vía en función de la vulnerabilidad de todos los usuarios, el cual establece límites de velocidad basados en las velocidades de impacto con posibilidades de supervivencia del Sistema Seguro, además de tomar en cuenta que las vías deben transportar personas y mercancías y al mismo tiempo ser lugares atractivos para los usuarios vulnerables.
...clasifican las carreteras y determinan los límites de velocidad y el diseño de estas para todo el segmento, independientemente de las necesidades cambiantes de los usuarios y del contexto («Una carretera es siempre una carretera»).	...varía la clasificación de la carretera y el límite de velocidad para cada sección de cualquiera de las vías en función del contexto, o de cómo se las esté utilizando en ese lugar. Asimismo, reconoce que, dado que las condiciones y las necesidades de los usuarios pueden cambiar a lo largo de una misma carretera, su clasificación y su límite de velocidad también deberían hacerlo.
...diseñan carreteras para los usuarios motorizados típicos o predominantes.	..diseña vías y tramos de carretera para los usuarios más vulnerables, normalmente peatones y/o ciclistas.
..reaccionan ante las colisiones relacionadas con la velocidad y adoptan un enfoque gradual para reducir el problema.	..aborda y trata de forma proactiva los riesgos relacionados con la velocidad utilizando un enfoque sistemático para construir un sistema vial seguro.