9.2 PRINCIPIOS GENERALES DE GESTIÓN DE LA SEGURIDAD DE LAS INFRAESTRUCTURAS

En general, se cree que los errores de los conductores son los responsables de una gran proporción de los accidentes de tráfico, de hecho, algunos estudios sugieren que el error humano está presente en más del 90 % de los accidentes (Sabey, 1980; Treat, 1980). Aunque se reconoce que el error humano desempeña un papel importante en los accidentes de tráfico, estas cifras minimizan la importancia que puede tener la infraestructura en el logro de resultados del Sistema Seguro (véase el debate sobre este tema en el Capítulo 4. El enfoque del Sistema Seguro).

Algunos estudios de Suecia identificaron que los factores basados en la carretera están fuertemente relacionados con el resultado de un accidente mortal. Stigson et al. (2008) revisaron los accidentes con víctimas mortales basándose en una investigación exhaustiva de los mismos, clasificándolos en función de los factores que contribuyeron al resultado del accidente (en contraposición a la causalidad del accidente). El estudio identificó que existían fuertes interacciones entre los tres componentes del sistema (vehículos, infraestructura vial y problemas de los usuarios), pero que los factores basados en la carretera estaban más fuertemente relacionados con el resultado de un accidente mortal.

Se pueden encontrar más pruebas del papel que desempeña la infraestructura en los resultados de accidentes con fallecidos y heridos graves en investigaciones que estudian los beneficios de los tratamientos de seguridad de las infraestructuras. Varios estudios han identificado que una infraestructura bien diseñada puede reducir los resultados de accidentes con fallecidos y heridos graves hasta en un 80 % (la FHWA presenta ejemplos de contramedidas de seguridad vial y sus efectos previstos en la reducción de accidentes). Esta reducción puede producirse independientemente de si los accidentes fueron el resultado de un error humano (véase también el Capítulo 8-Diseño para las características y el cumplimiento de los usuarios de la carretera). Para más información sobre tratamientos eficaces, véase el Capítulo 11-Selección de intervenciones y establecimiento de prioridades.

Existe un fuerte argumento económico en favor de la disposición de infraestructuras seguras. En muchos países existen ejemplos que demuestran los beneficios de las mejoras específicas en materia de seguridad vial. La OECD (ITF, 2008) identificó que tales mejoras específicas pueden llegar a proporcionar beneficios de hasta 60 veces su coste (es decir, por cada dólar gastado, se pueden obtener beneficios de hasta 60 dólares en términos de ahorro de costes por accidentes). Según ha identificado el UNRSC (2010), pocas inversiones en infraestructura producen unos beneficios económicos comparables a la mejora de la seguridad vial. Tomemos como ejemplo la instalación de barreras de seguridad centrales para reducir los accidentes en las medianas, que se ha convertido en una práctica común en algunos países (por ejemplo, en Suecia y Estados Unidos). Incluso los programas de inversión más significativos pueden ofrecer beneficios sustanciales en materia de seguridad en comparación con sus costes. Un análisis realizado por iRAP (www.irap.org) sobre las mejoras de la infraestructura vial en el 10 % de las peores carreteras (es decir, aquellas con mayor número de fallecidos y heridos graves) de cada país identificó importantes beneficios en comparación con los costes. La media de todos los países fue una relación coste-beneficio (RCB) de 8:1 (es decir, 8 dólares de beneficios por cada dólar invertido). Este valor oscila entre una RCB de 5:1 en los PIA y 19:1 en los PIMB en un periodo de 20 años.

La Comisión Europea, bajo el programa Horizonte 2020, desarrolló el proyecto SafetyCube como un innovador sistema de apoyo a las decisiones (Decision Support System o DSS) en materia de seguridad vial. El objetivo de esta iniciativa era permitir a los responsables políticos y a las partes interesadas seleccionar y aplicar las estrategias, medidas y enfoques rentables más adecuados para reducir las víctimas de todo tipo y gravedad en Europa y en todo el mundo. Estados Unidos también cuenta con el Crash Modification Factors Clearinghouse, que incluye más de 7000 intervenciones y la reducción potencial de accidentes para cada contramedida. Ambas herramientas proporcionan información y recursos significativos sobre el uso de la infraestructura vial para reducir el número de accidentes.

Las agencias de carreteras y otras entidades responsables de la seguridad vial requieren una sólida comprensión de los principios clave de las infraestructuras. Algunos de los principales elementos relevantes para el desarrollo de políticas, normas, directrices y herramientas de infraestructura incluyen:

• Comprensión y adopción de los principios del Sistema Seguro, lo que incluye el reconocimiento de que los diseñadores son los responsables últimos del diseño, el funcionamiento y el uso del sistema de carreteras y, por lo tanto, de la seguridad integral de dicho sistema (UNRSC, 2010).
• La seguridad debe integrarse en la planificación y el diseño. Para lograr el máximo impacto y la mejor relación coste-eficacia, la seguridad debe incluirse lo antes posible. Esto incluye garantizar que los nuevos proyectos tengan la seguridad integrada y que las carreteras existentes se mejoren para tener en cuenta los principios del Sistema Seguro.
• Las políticas prioritarias para las carreteras principales incluyen la necesidad de una clara distinción y separación entre las carreteras interurbanas de alta velocidad y las carreteras urbanas (es decir, jerarquía); un fuerte control y gestión del uso del suelo y el desarrollo urbano; y la planificación de ciudades y comunidades que tome en cuenta a quienes no tienen coche (es decir, caminar, ir en bicicleta y transporte público) (UNRSC, 2010).
• Es necesario identificar las zonas de alto riesgo mediante el enfoque tradicional, que implica el análisis de localizaciones de accidentes, y un enfoque proactivo basado en elementos de diseño y características de la carretera y sus arcenes. La combinación de ambos métodos aumentará las posibilidades de identificar los riesgos. Al identificar las zonas de alto riesgo, se debe prestar especial atención a los fallecidos y heridos graves.
• Es necesario supervisar, analizar y evaluar la red, incluido el resultado en materia de seguridad vial y el impacto de los cambios realizados. Esta evaluación del cambio a menudo se pasa por alto, pero es necesaria para garantizar que se cumplan los resultados esperados.
• El seguimiento, el análisis y la evaluación permiten realizar cambios basados en el resultado de la reducción de riesgos en todo el sistema. Es importante establecer un método y un enfoque estratégico sobre cómo llevar a cabo la evaluación del sistema, y cómo los cambios en el sistema o programa de seguridad tendrán en cuenta el nuevo conocimiento obtenido de la evaluación.

Las directrices sobre el proceso de evaluación de riesgos se han desarrollado en muchos sectores y actividades diferentes, incluida la seguridad vial. El proceso (brevemente presentado en la Figura 9.1 del apartado 9.1-Introducción) incluye la identificación de lugares de alto riesgo, el análisis de datos para determinar la causa de este riesgo, la identificación de soluciones basadas en pruebas que sean eficaces para abordar el riesgo, la aplicación de estas soluciones y, por último, el seguimiento y la evaluación de los resultados. Cada una de estas etapas se explica en detalle desde el Capítulo 10-Evaluación de riesgos potenciales e identificación de problemas hasta el Capítulo 12-Seguimiento, análisis y evaluación de la seguridad vial.

En términos generales de evaluación de riesgos, la posibilidad de sufrir un accidente grave o mortal puede reducirse disminuyendo:

• La exposición al riesgo (un ejemplo puede ser desviar el tráfico de carreteras de baja calidad a otras de mayor calidad, o acortar las distancias de cruce para los peatones).
• La probabilidad de accidente (esto incluye la disposición de un entorno vial predecible), por ejemplo, reduciendo los conflictos entre vehículos y usuarios vulnerables de la vía pública.
• La gravedad del accidente (por ejemplo, proporcionando un arcén tolerante para reducir los daños si un vehículo se sale de la carretera).

Siendo consciente de estos factores, los accidentes pueden reducirse de varias maneras a través de cambios en el entorno vial. Así, se puede mejorar la seguridad vial:

• Reduciendo la exposición.
• Regulando/controlando los movimientos y giros, especialmente en las intersecciones y puntos de acceso.
• Reduciendo la velocidad.
• Reduciendo los puntos de conflicto.
• Separando los vehículos de diferente masa (por ejemplo, instalaciones específicas para peatones y ciclistas segregadas de los vehículos motorizados) y que viajan en diferentes direcciones (por ejemplo, barreras centrales).
• Advirtiendo a los usuarios de la presencia de características inusuales o peligrosas (por ejemplo, avisar con antelación).
• Proporcionando información adecuada para que los usuarios puedan circular por ella de forma segura.
• Eliminando los peligros (por ejemplo, postes de servicios públicos y árboles de la carretera).
• Reduciendo la peligrosidad de los obstáculos (por ejemplo, cambiar el material de los postes rígidos por postes rompibles).
• Proteger a los usuarios de los peligros que no se pueden eliminar (por ejemplo, proporcionar barandillas y barreras centrales).
• Mejorando la fricción de la superficie.

Los métodos basados en la ingeniería suelen influir en uno o más de estos factores. En el Apartado 11.2 - Enfoques a nivel de proyecto y de red, se pueden encontrar ejemplos de estos métodos y su eficacia.

EL PAPEL DE LAS POLÍTICAS, NORMAS, DIRECTRICES Y HERRAMIENTAS

Las normas, directrices y herramientas son los mecanismos que respaldan la interpretación y aplicación coherentes de las políticas. Las políticas establecen el marco para la actividad de seguridad vial por lo que, sin ellas, la seguridad vial es reactiva y carece de estructura. Las políticas suelen marcar la dirección hacia un alto nivel y también contienen instrucciones sobre cómo alcanzar las normas utilizando un conjunto predeterminado de criterios. Las recomendaciones sobre el desarrollo de estrategias y políticas se encuentran en el capítulo 6-Objetivos de seguridad vial, estrategias de inversión, planes y proyectos y en Desarrollo de políticas, normas y directrices, en el Apartado 9.3 - Políticas, normas y directrices.

Estas políticas, normas y directrices suelen tardar en cambiar, ya sea por falta de investigación, falta de voluntad para cambiar la práctica actual o falta de conocimiento relacionado con el sistema en cuestión.

Cambiar una práctica establecida suele ser difícil, y requiere una gestión cuidadosa del proceso. Se necesita un liderazgo fuerte para facilitar el cambio de políticas, lo cual debe ir acompañado de una actualización de las políticas, normas y directrices correspondientes. El cambio requiere comprensión y conciencia, el deseo de crear ese cambio, el conocimiento para implementarlo y la capacidad de hacerlo dentro del entorno o sistema en el que trabaja una persona.

Una vez establecidas las políticas, es necesario vincularlas a las directrices de las normas y a la forma en que se pueden alcanzar los criterios asociados. Las normas (así como las reglas y regulaciones de tránsito) dictan lo que se debe hacer para alcanzar un nivel predeterminado de calidad o logro. En muchos países, las normas también tienen una base legal que es adoptada en los manuales de diseño y operación. Los criterios son las especificaciones para el logro de las normas y normalmente se detallan como políticas. En el caso de las directrices, estas proporcionan orientación sobre cómo deben hacerse las cosas, pero no constituyen necesariamente requisitos. A diferencia de las políticas y normas establecidas, existe la posibilidad de desviarse de los consejos proporcionados en las directrices, pero esto debe justificarse y evaluarse para determinar su impacto en los resultados de seguridad vial. En caso de desviarse de las políticas y normas, a menudo se utiliza documentación que describe el razonamiento. Las políticas y normas suelen basarse en muchos años de experiencia y en los resultados de la investigación y la comprensión. Las directrices, al no ser requisitos, pueden contener el razonamiento de cómo se desarrollaron las normas y políticas, cómo aplicarlas en diferentes circunstancias, y podrían proporcionar rangos de valores a considerar en función de las condiciones encontradas.

Es importante señalar que el cumplimiento de las políticas, normas y directrices no significa un aumento de la seguridad vial, ni una reducción mínima en caso de incumplimiento. Hay muchos ejemplos de carreteras nuevas que se han construido según la normativa, pero que tienen un resultado de seguridad inferior al deseado. Las políticas, normas y directrices suelen estar desactualizadas y pueden no incluir el contenido adecuado basado en los principios del Sistema Seguro. Los manuales que contienen las políticas, normas y directrices, generalmente ofrecen los valores mínimos aceptables para el diseño. A veces se apartan de los requisitos mínimos cuando el coste financiero, medioambiental, de viabilidad o social es elevado y el cambio relativo en el riesgo de seguridad es bajo. Estas compensaciones se documentan a menudo para discutir el razonamiento de no cumplir con la política, las normas o las directrices.

Puede ser de gran utilidad el hecho de buscar orientación en otros países para establecer nuevas políticas, normas y directrices, ya que este enfoque facilita la evaluación comparativa (véase también Marco del sistema de gestión a nivel nacional en el Apartado 3.2 - Marco y herramientas del sistema de gestión). Sin embargo, a menudo las políticas, normas y directrices de seguridad se copian directamente de otros países sin tener debidamente en cuenta las condiciones locales, el diseño para los usuarios vulnerables de la vía pública, los diferentes tipos de vehículos y el cumplimiento de las normas por parte de los usuarios de la vía pública.

Además, en muchas circunstancias, las políticas suelen proporcionar menos opciones para su uso en entornos limitados, por lo que suele ser necesario alcanzar varios compromisos en el diseño de carreteras. Cuando se combinan, estas cuestiones pueden dar lugar a resultados de seguridad deficientes (véase también esta discusión sobre criterios mínimos y el concepto de dominio extendido de diseño en Nivel mundial incluido en el Apartado 9.3 - Políticas, normas y directrices). Por lo general, es necesaria una evaluación del posible impacto en la seguridad vial para garantizar que se cumplan los objetivos de seguridad. Por esta razón, se requieren enfoques como la evaluación del impacto en la seguridad vial y la auditoría de seguridad vial (véase Evaluación del impacto en la seguridad vial y Auditoría de seguridad vial en el Apartado 10.4. - Identificación proactiva), y cuando se llevan a cabo, no son solo una comprobación de las normas y directrices.

El conocimiento sobre las implicaciones de seguridad de las decisiones de diseño mejora constantemente y, con ello, surge a veces la necesidad de actualizar las políticas y los procedimientos. Esto incluye la actualización de normas, directrices y herramientas.

El cuadro 9.1 indica cómo una decisión política que inicialmente se basó en razones económicas a nivel político ha dado lugar a unos principios de diseño de carreteras más seguros en las principales carreteras de Nueva Zelanda.

CUADRO 9.1: REVISIÓN EN NUEVA ZELANDA DE LAS NORMAS DE DISEÑO PARA CARRETERAS DE IMPORTANCIA A NIVEL NACIONAL

VÍNCULOS CON OTRAS POLÍTICAS, NORMAS Y DIRECTRICES

La implementación de infraestructuras de seguridad vial no se produce de forma aislada, por lo que es importante tener en cuenta cuestiones más amplias de seguridad, gestión de carreteras y sociedad a la hora de desarrollar políticas, normas y directrices.

Del mismo modo, es importante abogar por resultados de seguridad vial al desarrollar políticas de transporte y políticas relacionadas más amplias. El caso de estudio de Belice proporciona una demostración útil de la vinculación de las mejoras de infraestructura con otras mejoras de seguridad. Las medidas sobre el uso de la tierra tienen una fuerte vinculación con los resultados de seguridad, un tema que a menudo se pasa por alto en los PIMB. Estas medidas definen el tipo y la intensidad del tráfico generado, y la forma en que entra y sale de la carretera. En el Apartado 7.3 - Impactos de la adopción del Sistema Seguro en las funciones y responsabilidades de una autoridad vial, se puede encontrar un análisis detallado sobre este tema.

También se pueden establecer vínculos con agendas políticas más amplias, como ilustra el caso de estudio de los Países Bajos.

Como ejemplo adicional, la gestión de activos implica el mantenimiento y la mejora de la infraestructura vial, algo que suele tener implicaciones en la seguridad vial. A menudo, la planificación y la financiación de la gestión de activos no se coordinan con los resultados de la seguridad vial, lo que puede afectar al diseño y la construcción finales de un proyecto. Ambas actividades están estrechamente relacionadas, y cada una influye directamente en la otra. Por ello, es necesario conocer bien las implicaciones de las decisiones sobre activos en materia de seguridad a la hora de establecer políticas y prácticas. Del mismo modo, las decisiones de seguridad pueden tener un impacto significativo en la gestión de activos (en particular, en los costes de mantenimiento de los activos). Por ejemplo, la instalación innecesaria de barreras de seguridad en carreteras con pendientes suaves aumentaría la posibilidad de accidentes, incrementaría los costes de mantenimiento y sustitución, y no reduciría el riesgo de daños. Cuando se instalan correctamente, los sistemas de barreras de seguridad pueden utilizarse para proteger otros activos de impactos, cerrar huecos en lugares donde el riesgo de daños es alto y proteger a los trabajadores que puedan necesitar mantener los activos.

Cuando se consideran de forma aislada, a menudo parece que los dos enfoques de gestión de carreteras entran en conflicto. Puede existir la percepción de que el aumento de la financiación para la seguridad vial puede significar una menor financiación o un mayor gasto para la gestión de activos. Sin embargo, hay pruebas claras de que los dos pueden actuar en armonía para producir beneficios mayores que los que pueden obtenerse cuando se consideran de forma aislada.

Hay pocos ejemplos específicos de los PIMB, pero el ejemplo de Australia recogido en el cuadro 9.2 sirve para ilustrar el nivel de beneficios que se pueden obtener mediante un enfoque coordinado. La combinación de los beneficios de seguridad con los de las mejoras de los activos puede conducir a menudo a una mejor viabilidad del proyecto. Esta cuestión se analiza más a fondo en el Capítulo 7 - Funciones, responsabilidades, desarrollo de políticas y programas.

CUADRO 9.2: LA GESTIÓN DE ACTIVOS Y LOS OBJETIVOS DE SEGURIDAD PUEDEN SER COMPLEMENTARIOS