7.4 INTEGRAR EL SISTEMA SEGURO EN LOS OBJETIVOS Y LA PRÁCTICA OPERATIVA DE LAS AUTORIDADES VIARIAS

Pasar de la adopción de los principios del Sistema Seguro a su plena aplicación en las operaciones de un organismo responsable de la red viaria es un proceso difícil y potencialmente largo. El progreso se medirá en años más que en meses. La incorporación de un enfoque de Sistema Seguro puede implicar los siguientes pasos:

• El desarrollo de un objetivo estratégico claro o de una declaración de finalidad o de intenciones.
• La mejora de los conocimientos y de la compresión del Sistema Seguro por los individuos dentro de la organización.
• Unos procedimientos institucionales para definir las políticas y estrategias de gestión,
• La definición de una estrategia en seguridad vial por parte del organismo responsable de la red viaria y las correspondientes políticas y directrices para dirigir las acciones necesarias.
• Unas prácticas de gestión de la seguridad vial que guíen la planificación, el diseño, la explotación y el mantenimiento de la red.
• Unos objetivos de resultados aceptados por el organismo responsable de la red viaria y la sociedad y la evaluación continua de los resultados de la seguridad vial.
• La retroalimentación sobre los resultados.
• La información a la sociedad sobre la integración del Sistema Seguro y sus implicaciones para la seguridad vial en los desplazamientos.

En la Tabla 7.3 se presenta un resumen de algunas cuestiones clave y posibles acciones o procesos asociados a la integración del Sistema Seguro en los sistemas de gestión de un organismo responsable de la red viaria.

Al principio, cualquier estrategia nacional de seguridad vial existente deberá ser revisada y, si es necesario, se deberán realizar ajustes en la estrategia para incluir la base del Sistema Seguro del Decenio de Acción para la Seguridad Vial de las Naciones Unidas. Se espera que muchos PIMB tengan que revisar la adecuación de sus procesos (véase Establecimiento de Procesos Corporativos para el Desarrollo de Políticas en el Apartado 7.4 Integrar el Sistema Seguro en los objetivos y la práctica operativa de las autoridades viarias, para obtener recomendaciones al respecto).

La dirección también tendrá que reconocer los cambios en las responsabilidades organizativas que se derivarán de estas decisiones y considerar la forma de prever estos cambios. Asimismo, las necesidades y el entorno en el que opere la autoridad de carreteras de cada país influirán en los detalles.

Por ende, los avances dependerán en gran medida del liderazgo que ejerza el director general. Se trata de tareas de gestión del cambio bastante complicadas, por lo que conseguir el apoyo y el compromiso de la alta dirección de la organización es un primer paso clave y prioritario.

Los programas de formación, como los descritos en Aprendizaje y Desarrollo de Conocimientos en el Apartado 7.4 Integrar el Sistema Seguro en los objetivos y la práctica operativa de las autoridades viarias, serán importantes a medida que la organización adopte políticas corporativas y sistemas de gestión de la red mejorados. Para cualquier organismo responsable de la red viaria que desee integrar la práctica del Sistema Seguro, los directivos y mandos intermedios necesitan tiempo suficiente para aprender y comprender los conceptos subyacentes.

Los procesos de comunicación interna establecidos para apoyar la gestión del cambio también deben revisarse si se quiere introducir un cambio significativo a lo largo del tiempo. Esto incluiría una comunicación eficaz en todos los niveles de la administración y entre las oficinas centrales y regionales.

La experiencia de la Administración Sueca de Carreteras en la introducción del concepto de Sistema Seguro (Visión Cero) y en la aplicación de programas de seguridad de infraestructuras asociados y sustancialmente diferentes en toda la organización es instructiva (véase el Cuadro 7.6).

CUADRO 7.6: RETO DE LA APLICACIÓN DEL CAMBIO: AUTORIDAD SUECA DE CARRETERAS, SUECIA

ESTABLECIENDO UN NUEVO OBJETIVO ESTRATÉGICO

El Cuadro 7.7 esboza un ejemplo de una autoridad de carreteras, que establece las bases para su transformación en la que integrará plenamente el pensamiento de Sistema Seguro en sus actividades y el objetivo estratégico asociado que ha adoptado. Main Roads Western Australia (MRWA) es un usuario informado del Sistema Seguro, con conocimientos y experiencia en su aplicación. El proceso que MRWA ha adoptado para guiar el uso de los principios del Sistema Seguro en sus operaciones es exhaustivo e informativo para otras autoridades viales que se encuentran en una fase avanzada similar de concienciación sobre este sistema.

CUADRO 7.7: OBJETIVO ESTRATÉGICO DE MAIN ROADS, AUSTRALIA OCCIDENTAL (MRWA)

Como se ha indicado anteriormente, la legislación pertinente bajo la que opera el organismo responsable de la red viaria influirá en la forma en que la autoridad proceda a aplicar un enfoque de Sistema Seguro.

APRENDIZAJE Y DESARROLLO DE LOS CONOCIMIENTOS

El fomento de la concienciación sobre las posibilidades y la aplicación del Sistema Seguro se logrará a través de la dirección, la formación y el desarrollo del conocimiento, tal como se explica a detalle en el Capítulo 4. El enfoque del Sistema Seguro. De modo que la dotación de recursos para esta sensibilización es un paso fundamental para los PMIB.

ENFOQUES DE FORMACIÓN Y DESARROLLO

La formación eficaz y las actividades de gestión del cambio serán facilitadores cruciales para lograr el progreso del Sistema Seguro. Tal es el caso de Nueva Zelanda, que cuenta con un enfoque muy avanzado, quienes han puesto en marcha programas de formación en todo el sector a través de la Agencia de Transporte de Nueva Zelanda (NZTA) (Climo et al., 2014), como se presenta en el Cuadro 7.8.

CUADRO 7.8: PROGRAMAS DE FORMACIÓN DE LA NZTA

Ahora bien, la experiencia de la NZTA ha demostrado que el cambio de cultura no es una tarea fácil ni a corto plazo. Requiere liderazgo del más alto nivel, como políticos y directores ejecutivos, y perseverancia, con la repetición continua de mensajes clave sencillos. También se ha reconocido que cambiar el discurso en los medios de comunicación, alejándose de la cultura de “culpar al conductor”, será fundamental para el éxito.

El desarrollo eficaz del personal requerirá que se identifiquen programas como el de Nueva Zelanda (explicado líneas arriba) y otros programas más “básicos” que se utilicen para el desarrollo profesional pertinente del personal, especialmente en las autoridades de los PIBM. También deberían llevarse a cabo actividades como intercambios de personal a corto plazo (de dos a cuatro semanas de duración) con otras autoridades viales nacionales, y seminarios impartidos por expertos locales e internacionales para informar y obtener aportaciones sobre cuestiones relativas a la seguridad vial.

Por último, se debería fomentar una cultura de cambio y de mejora continua e introducir de manera oportuna programas de formación exhaustivos para el personal de la sede central y de las regiones. Estos son pasos fundamentales para ayudar a afianzar los conocimientos en materia de seguridad y fomentar la mejora de los resultados de un organismo responsable de la red viaria.

INICIATIVAS PARA APOYAR LA APLICACIÓN DEL SISTEMA SEGURO

Las iniciativas para ayudar a poner en práctica los principios del Sistema Seguro en los programas y proyectos del organismo responsable de la red viaria incluyen:

• Mejorar el acceso a los datos y la familiaridad con las herramientas de análisis clave (esto requiere un sistema fiable de datos de accidentes; véase el Capítulo 5. Gestión y uso eficaces de los datos de seguridad vial).
• Desarrollar el conocimiento organizativo.
• Comprender que la red existente no es segura, que algunos lugares son menos seguros que otros y por qué, incluyendo el uso de herramientas como la evaluación de riesgos (véase el Capítulo 10. Evaluación de riesgos potenciales e identificación de problemas).
• Tener en cuenta el riesgo de accidentes y adoptar el enfoque del Sistema Seguro para reducir las consecuencias de los mismos, tanto fatales como graves, por tipo de accidente.
• Establecer y mantener procesos de debate y toma de decisiones (sobre el riesgo de accidente y el Sistema Seguro) en toda la organización para el desarrollo de políticas y programas.
• Trabajar para mejorar el rendimiento en materia de seguridad vial mediante la implementación de sistemas formalizados de gestión de la seguridad vial o basándose en los procesos existentes utilizados para evaluar la misma.
• Avance de la investigación acerca de las posibles alternativas de tratamiento para la seguridad en la infraestructura.
• Evaluar la eficacia de los programas.

ANÁLISIS Y TRATAMIENTO DEL RIESGO DE ACCIDENTE: COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN.

Muchos profesionales de las autoridades viales estudian el análisis de los accidentes, el desarrollo de opciones de tratamiento, la selección de la alternativa más rentable (centrándose en la reducción de los accidentes mortales y con lesiones graves, a diferencia de todos los accidentes) y la implementación, a través de proyectos y programas en lugares de alto riesgo. Sin embargo, sería preferible que un organismo responsable de la red viaria pasara lo antes posible a una evaluación y tratamiento del riesgo de accidentes en toda la red. Los proyectos de tratamiento de lugares de alto riesgo, que se basan en pruebas sólidas de los tipos de accidentes, estimaciones fiables de los costes del proyecto y los beneficios de la reducción de accidentes, seguidos de una evaluación posterior, son una herramienta de aprendizaje clave para los ingenieros profesionales en seguridad vial que se inician en este campo de estudio. Debido a que estos proyectos, si se ejecutan con la visión del Sistema Seguro y con una comprensión inicial mínima, constituyen un paso importante para los profesionales que se inician en el camino hacia una visión más amplia del riesgo de accidentes y sus herramientas.

En el Capítulo 6, Objetivos de seguridad vial, estrategias de inversión, planes y proyectos, se proporcionan ejemplos de proyectos piloto en varios países por parte de todas las agencias de seguridad vial, incluida la autoridad viaria, para mejorar el análisis del riesgo de accidentes y el conocimiento del tratamiento. Además, en el Capítulo 10, Evaluación de riesgos potenciales e identificación de problemas, se puede encontrar más información sobre el uso de datos de accidentes para la detección de lugares de alto riesgo.

ESTABLECER PROCESOS INSTITUCIONALES PARA EL DESARROLLO DE POLÍTICAS

El cambio siempre es un reto y la magnitud de la reevaluación o reformulación de las políticas y directrices que implica la adopción plena del Sistema Seguro es considerable. Por tanto, se trata de pasos importantes para cualquier organismo responsable de la red viaria, pero supone un reto considerable cuando una autoridad típica de un PIBM se embarca en este viaje. Pasar de la comprensión individual a la adopción de un consenso corporativo y, a continuación, acordar la nueva visión de la seguridad vial y cómo aplicarla es un proceso desafiante para cualquier autoridad responsable en este campo. En ese sentido, los procesos de este tipo estarán menos desarrollados en la mayoría de las autoridades viales de los PIMB, pero sus líderes deben fomentar el diálogo y el debate lo antes posible. Es probable que se necesite tiempo y liderazgo para implementar un cambio significativo en los procesos establecidos de formulación de políticas corporativas.

PROGRAMAS DE GRUPO DE TRABAJO

Para apoyar la considerable tarea de desarrollar políticas para establecer las prioridades en materia de seguridad vial, las autoridades viales de los PBMIs pueden establecer grupos de trabajo que examinen los programas y desarrollen recomendaciones detalladas y aplicables sobre las políticas de gestión ejecutiva. Cada grupo debería incluir:

• Un responsable,
• Unos términos de referencia claros,
• El acceso a conocimientos jurídicos y otras fuentes de asesoría,
• Las consultas con otros organismos y agencias, si fuera necesario, y
• Un calendario supervisado para informar de las recomendaciones finales a los gerentes ejecutivos.

Estos grupos de trabajo informarían a la alta dirección, que podría convocarse periódicamente como grupo superior de planificación de la seguridad vial. Entre las cuestiones prioritarias de política podrían figurar:

• Una política de gestión de la velocidad.
• Una política de seguridad vial para usuarios vulnerables provisión de instalaciones para mejorar la seguridad de los principales grupos de usuarios en situación de riesgo (por ejemplo, peatones, ciclistas, motociclistas, etc.) en sus desplazamientos por carreteras nacionales y provinciales/estatales.
• Revisión de las actividades/prácticas de mantenimiento de carreteras para mejorar la seguridad vial.
• La realización de actividades formativas sobre el Sistema Seguro, también a la administración local.
• Realizar una evaluación de la seguridad de la red, identificando en qué medida los tramos de carretera cumplen los principios del Sistema Seguro y qué aspectos principales requieren atención.
• El establecimiento progresivo de los principios organizativos, de las normas técnicas y de las directrices para la seguridad vial.

ENFOQUE DEL COMITÉ DE REVISIÓN DE LOS PROYECTOS (CRP)

Una autoridad con procesos institucionales de toma de decisiones más avanzados puede formar un comité de revisión de proyectos para desarrollar y ampliar un programa de reducción de los riesgos de accidente. El comité compuesto por ejecutivos altamente cualificados de la propia agencia quienes revisarán las presentaciones realizadas por el personal del proyecto de manera regular (por ejemplo, cada semana). Los promotores del proyecto contestarán las preguntas sobre temas importantes de alto nivel (el coste estimado, la gestión de los activos, la ejecución, la gestión del entorno y la adquisición de terrenos, la movilidad y el acceso, la gestión del tráfico y la seguridad vial).

Los debates sobre la seguridad vial se centrarán en medidas propuestas para mejorar la seguridad vial en proyectos nuevos o de problemas de seguridad vial en una carretera existente que deba rehabilitarse. De esta manera, las políticas institucionales, las directrices y las normas de seguridad vial se revisarán, ajustarán o introducirán como resultado de estos debates y de los futuros exámenes llevados a cabo.

Como se indica en aprendizaje y desarrollo de conocimientos en el Apartado 7.4 Integrar el Sistema Seguro en los objetivos y la práctica operativa de las autoridades viarias, la exposición previa a programas de ubicación propensa a accidentes es relevante, ya que estas actividades sensibilizan a un organismo responsable de la red viaria no solo sobre las oportunidades para mejorar los niveles de seguridad en la red, sino también sobre las desventajas de tratar solo las zonas de alto riesgo, dejando sin tratar los tramos de menor riesgo y con menos probabilidades de ser tratados.

La creación de un comité reconoce que la integración del Sistema Seguro requiere un diálogo en toda la organización a nivel de la gestión ejecutiva sobre las responsabilidades de explotación de la red, así como un diálogo similar a nivel de los proyectos o programas específicos (por ejemplo, dónde deberían ubicarse los carriles bici dentro de la sección transversal en un proyecto nuevo o de acondicionamiento de una carretera arterial).

ELABORACIÓN DE POLÍTICAS Y DIRECTRICES

El siguiente paso es la elaboración de políticas, directrices y normas de calidad. Estas se desarrollarán con el tiempo y serán de naturaleza muy variada, reflejando la etapa de desarrollo de la seguridad de un organismo responsable de la red viaria y sus prioridades inmediatas en materia de seguridad vial. En el Capítulo 9, Gestión de la seguridad de las infraestructuras: políticas, normas, directrices y herramientas, se ofrecen más consejos sobre el papel de las políticas, normas, herramientas y su desarrollo, junto con ejemplos.

Las áreas prioritarias para el desarrollo de políticas y la formación asociada serían:

• Recomendaciones sobre sistemas seguros; diseño de carreteras (incorporando estos conceptos de Sistemas Seguros).
• Gestión del tráfico que apoye el funcionamiento seguro de la red.
• Gestión segura de los lugares de trabajo.
• Criterios de ubicación de alto riesgo y auditorías de carreteras para identificar los lugares propensos a accidentes, seguidos de análisis, evaluación y tratamiento (seguidos de un análisis de riesgos de la red cuando se puedan utilizar herramientas y se puedan financiar proyectos).

Un ejemplo: A continuación, se resumen algunas carencias en materia de políticas relacionadas con la seguridad vial que la Dirección General de Carreteras de Indonesia (DGH) identificó como necesarias en una revisión del plan estratégico general en 2013. Se trata de iniciativas políticas prácticas y realistas, entre las que se incluyen:

• Hacer referencia al Plan Maestro Nacional de Seguridad Vial en el Plan Estratégico General de la DGH.
• Hacer mención del enfoque del Sistema Seguro dentro del Plan Estratégico General.
• Desarrollar indicadores relacionados con la seguridad vial en los indicadores clave de rendimiento (KPI) de la organización ("lo que no se mide no se gestiona").
• Introducir una categoría de financiación para inversiones específicas en seguridad vial (lugares propensos a accidentes) para apoyar la identificación de un esfuerzo de financiación comparativo.
• Revisar las normas de diseño relacionadas con la seguridad vial.
• Proporcionar financiación suplementaria para proyectos a fin de cubrir los elementos adicionales que se consideren necesarios en las auditorías de seguridad vial de última etapa.

Para las autoridades viales de los PIMB, las cuestiones prioritarias de seguridad vial para la atención e implementación de políticas a menudo diferirán de las prioridades para las autoridades de los PIA. Entonces, para los PIMB, las prioridades políticas generalmente incluirán:

• Proporcionar instalaciones para peatones y motocicletas que mejoren los resultados de seguridad vial.
• Abordar las velocidades incompatibles entre los usuarios en áreas de alto riesgo.
• Instalar medidas de gestión del tráfico y seguridad de la infraestructura para reducir el riesgo de accidentes.
• Controlar el acceso de vehículos a/desde los márgenes de las carreteras.
• El control de los desarrollos en los terrenos adyacentes a las carreteras arteriales para reducir los impactos negativos en la seguridad vial.
• Mejorar la seguridad de la operación de vehículos pesados.
• Promover el cumplimiento de las normas de tránsito.

Por citar un ejemplo, la ciudad de Abu Dabi ha trabajado en el desarrollo de directrices de diseño urbano para su aplicación en las calles urbanas de la ciudad con el fin de mejorar la seguridad vial sostenible y las comodidades para los peatones, los usuarios del transporte público y los ciclistas, de esta manera, dar prioridad a estos usuarios a través de estos tratamientos. Esto se describe en el estudio real que figura a continuación.

APLICAR EL SISTEMA SEGURO EN LAS PRÁCTICAS DE GESTIÓN DE LA RED

Los pasos descritos en Establecer un Nuevo Objetivo Estratégico para Producir Políticas y Directrices en el Apartado 7.4 Integrar el Sistema Seguro en los objetivos y la práctica operativa de las autoridades viarias, proporcionarán las recomendaciones necesarias para incorporar el Sistema Seguro en la gestión y el funcionamiento de la red. No obstante, las autoridades viales deben llevar a cado otra etapa que consiste en aplicar progresivamente las políticas que están desarrollando y en establecer sistemas de gestión que aseguren que sus actividades incorporan todas las directrices que han establecido.

El organismo responsable de la red viaria debe actuar para incorporar los sistemas de gestión de la seguridad vial en la planificación y la explotación de su red, lo que puede realizarse por medio de medidas como:

• La revisión de los programas y de las prioridades durante la preparación de las directrices para los programas anuales y la planificación institucional anual, y
• La revisión periódica de la implantación progresiva de las políticas y de las directrices de seguridad vial.

En suma, se recomienda formalizar este enfoque a su debido tiempo, y la norma ISO 39001 ofrece recomendaciones sobre cómo estructurarlo (véase Intervenciones en el Apartado 3.2. Marcos y herramientas del sistema de gestión).

GESTIONAR LOS RESULTADOS

El organismo responsable de la red viaria deberá asegurar, progresivamente, tanto a ella misma como a la sociedad, que se están produciendo avances en la mejora de la gestión y la explotación de su red, lo que puede realizarse mediante:

• La evaluación periódica de los programas de seguridad vial para determinar sus beneficios.
• El uso de indicadores de resultados en seguridad vial (en un inicio, un conjunto limitado que se desarrollará más adelante en un sistema más sofisticado) para medir ámbitos específicos de los proyectos.
• La integración de los resultados de estas evaluaciones y medidas (positivos y negativos) en la revisión de las directrices para los programas y la planificación anual de los presupuestos.
• Las tendencias en los accidentes mortales en la red durante varios años.

En la mayoría de los PMBI, la identificación y la adopción de indicadores clave de rendimiento (key performance indicator: KPI) específicos de seguridad vial será una manera útil de medir los resultados y de establecer responsabilidades progresivamente.

INDICADORES PRINCIPALES DE SEGURIDAD VIAL Y ASIGNACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

Todas las estrategias de seguridad vial deberían tener KPIs específicos. Su introducción permite a las autoridades especificar el nivel de resultados deseados en la mejora de la seguridad vial y fomentar el desarrollo y la ejecución de los programas de mejora.

La falta de KPIs de seguridad vial de alto nivel puede derivar en la ausencia de asignación presupuestaria para programas específicos. En los PBMI, las categorías de asignación de los fondos incluyen generalmente el mantenimiento ordinario, el mantenimiento periódico, la renovación y la reconstrucción.

Una de las ventajas de la asignación separada a programas específicos de seguridad vial es la capacidad de medir los gastos generales de actuaciones seleccionadas y de determinar la rentabilidad económica de la inversión realizada.

Un buen rendimiento en materia de seguridad vial debe considerarse un resultado organizativo importante para una autoridad del sector. Con el tiempo, es probable que los KPI relacionados con la seguridad vial a nivel corporativo pasen de su introducción inicial en muchos PIMB a ocupar "un lugar central" en la evaluación del rendimiento general de la autoridad.

Por tanto, será necesario desarrollar una serie de indicadores de rendimiento más detallados para poder avanzar en la aplicación de medidas de seguridad en las infraestructuras. Una vez acordados los KPI, es necesario establecer cómo se medirán y comunicarán, así como determinar la frecuencia con la que se llevará a cabo (véase el análisis de los indicadores de rendimiento en el Capítulo 3. Sistema de gestión de la seguridad vial, el Capítulo 5. Gestión y uso eficaces de los datos de seguridad vial y el Capítulo 6. Objetivos de seguridad vial, estrategias de inversión, planes y proyectos). A continuación, se muestran ejemplos de KPI del Plan Mundial en el Cuadro 7.9

CUADRO 7.9: INDICADORES DE RESULTADOS GLOBALES PARA LA MOVILIDAD Y LAS CARRETERAS MÁS SEGURAS