1.1 INTRODUCCIÓN
Este capítulo explica a grandes rasgos la crisis mundial de heridos por accidentes de tráfico y el importante valor de prevenir la muerte y las lesiones graves en los siniestros viales. Asimismo, presenta los conceptos clave de la seguridad vial en los que se basa este manual para llevar a cabo intervenciones asequibles y eficaces que logren resultados que puedan requerirse en cualquier contexto dado. El primero de estos conceptos es el complejo objetivo y estrategia a largo plazo del Sistema Seguro, que se recomienda a todos los países independientemente de su situación socioeconómica y de su nivel de desarrollo de infraestructura.
En segundo lugar, este capítulo destaca el enfoque planificado y sistemático necesario para que una gestión eficaz de la seguridad vial produzca resultados satisfactorios en este ámbito. Como se analiza más extensamente en capítulos posteriores, estos enfoques proporcionan una base y un marco de aplicación para los programas de inversión en seguridad vial y los proyectos piloto. Se hace hincapié en que estos programas y proyectos necesitan buscar resultados específicos a corto y medio plazo, apropiados para la capacidad de aprendizaje y gestión del país concerniente. Se requiere una intervención asequible y eficaz que se ajuste mejor a las necesidades de todos los usuarios, incluyendo a los más vulnerables. El capítulo resalta la importancia de armonizar la seguridad vial con otros objetivos sociales también importantes, dado el significativo potencial de beneficios compartidos y con el fin de maximizar la inversión rentable.
LA SEGURIDAD VIAL COMO PROBLEMA MUNDIAL
El desarrollo económico contribuye en gran medida al aumento de la movilidad y la motorización. Se prevé que en los primeros 30 años del siglo XXI se producirán más vehículos a motor en todo el mundo que en los primeros cien años de motorización. La mayor parte de estos vehículos se utilizarán en países de ingresos bajos y medianos (PIMB). (Bliss, 2011).
Junto al rápido aumento de las tasas de motorización en los PIMB, se están produciendo muertes prematuras y discapacidades a escala desastrosa. Las muertes por accidentes de tráfico en el mundo aumentaron un 46% entre 1990 y 2010 (Mathers et al., 2012). Más del 90% de las muertes por accidentes de tráfico se produjeron en PIMB y las víctimas son predominantemente usuarios vulnerables, varones, e incluyen a los ciudadanos más activos socioeconómicamente (OMS, 2023). Exceptuando la magnitud del sufrimiento humano que ello conlleva, el valor socioeconómico de la prevención de estas tragedias, a menudo sobrestimado, es considerable. (Jacobs et al., 2000; ITF, 2008; McInerney, 2012).
La brecha de desempeño en seguridad vial entre países ricos y pobres va a seguir ampliándose. Se prevé que, para 2030, alrededor del 96% de las muertes en carretera de todo el mundo se producirán en países de ingresos bajos y medianos, mientras que el 4% de las muertes se dará en países de ingresos altos (PIA). (OMS, 2013b).
Las previsiones sobre las tendencias de la mortalidad mundial indican que los accidentes de tráfico son la duodécima causa principal de muerte. (OMS, 2023). Sin nuevas iniciativas, las estimaciones indican que más de 50 millones de fallecimientos y 500 millones de heridos graves en las carreteras de todo el mundo podrían producirse con cierta certeza durante los primeros 50 años del siglo XXI. (Bhalla et al., 2008). Esto puede compararse con una probabilidad estimada de solo el 1% de que, en el mismo periodo, más de 40 millones de personas puedan ser asesinadas en grandes guerras o por una virulenta epidemia de gripe y unos 4 millones de personas por volcanes o tsunamis. (Smil, 2008).
Para responder a estos avances, a las recomendaciones ampliamente respaldadas del Informe mundial sobre prevención de los traumatismos causados por los accidentes de tráfico (Peden et al., 2004) y a otras iniciativas, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó un Decenio de Acción para la Seguridad Vial entre 2011 y 2020. Los progresos realizados durante este primer Decenio de Acción para la Seguridad Vial sentaron las bases para la acelerar la acción en los años siguientes. Reconociendo la importancia permanente del problema y la necesidad de actuar, gobiernos de todo el mundo declararon de forma unánime, a través de la resolución 74/299 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, un segundo Decenio de Acción para la Seguridad Vial entre 2021 y 2030 con el objetivo explícito de reducir las muertes y las lesiones causadas por accidentes de tráfico en, al menos, un 50% durante ese periodo. La OMS y las comisiones regionales de la ONU, en cooperación con otros asociados del Grupo de colaboración de las Naciones Unidas para la seguridad vial, han desarrollado un Plan Mundial para el Segundo Decenio de Acción para la seguridad vial 2021-2030, que se publicó en octubre de 2021. El Plan Mundial hace un llamamiento a todos los países a la acción, y pide a los gobiernos y a los asociados que apliquen el enfoque integrado de Sistema Seguro. (OMS, 2021).
Con la planificación, el diseño, la explotación y el uso de la red de carreteras como eje principal, este manual aborda tres de los cinco pilares: Gestión de la seguridad vial (Pilar 1); Carreteras y movilidad más seguras (Pilar 2); y Usuarios más seguros (Pilar 4). También se aborda el tema de la velocidad más segura, que está integrado en varios de los pilares del Plan Mundial. Véase el Capítulo 4 para más detalles sobre el Sistema Seguro .
BASES CONCEPTUALES
En la actualidad, está ampliamente aceptado que las lesiones graves en los accidentes de tráfico son, en gran parte, evitables y predecibles: un problema de origen humano abierto al análisis racional y a la gestión eficaz de la seguridad vial (Peden et al, 2004). Es posible desarrollar sistemas virios que reduzcan la probabilidad de que se produzcan accidentes graves o mortales y minimicen la gravedad de las lesiones en caso de siniestro. Esto está respaldado por un importante corpus de conocimientos sobre cómo lograr una disminución significativa de los costosos efectos adversos de la motorización. En los países de la Unión Europea, por ejemplo, el volumen total de tráfico se triplicó entre 1970 y 2000, mientras que el número de fallecidos por millón de habitantes se redujo en un 50% (CEC, 2003). (Véanse los puntos clase recogidos por Peden et al., 2004; ITF, 2008; Bliss & Breen, 2009).
En la década de 1990, se produjeron dos avances importantes y complementarios que sirvieron de base a las mejores prácticas modernas en seguridad vial y a la forma de gestionarlas de forma más eficaz para obtener mejores resultados. El primero fue liderado por Suecia (Visión Cero) (Tingvall, 1995) y el segundo, por los Países Bajos (Seguridad Sostenible) (Koornstra et al., 1992), representando ambos un cambio de paradigma hacia el ambicioso objetivo del Sistema Seguro (véase el Cuadro 1.1).
CUADRO 1.1: EL OBJETIVO Y LA ESTRATEGIA DEL SISTEMA SEGURO
El objetivo a largo plazo del Sistema Seguro es la eliminación de las muertes y las lesiones graves, con el apoyo al mismo tiempo de objetivos cuantitativos periódicos de reducción de víctimas (ITF, 2008). Se pretende trabajar para diseñar un sistema que minimice las muertes y las lesiones graves, al mismo tiempo que acepta que puedan producirse accidentes con consecuencias menores. El objetivo ético del Sistema Seguro ha redefinido eficazmente lo que se entiende por ‘seguridad’ en los objetivos de gestión de la seguridad vial en la práctica efectiva. (DaCoTa, 2012c).
La estrategia del Sistema Seguro aspira a garantizar que, en caso de accidente, las energías liberadas en el impacto se mantengan por debajo del umbral susceptible de producir tanto la muerte como lesiones graves. El objetivo es tener en cuenta las características humanas conocidas, adaptándose a los errores comunes no intencionados, y tener más en cuenta la vulnerabilidad del cuerpo humano en la planificación, el diseño, la explotación y el uso del sistema de seguridad vial para beneficiar a todos los usuarios. La intervención del Sistema Seguro aborda todos los elementos del sistema viario y sus conexiones: la infraestructura de carreteras, los vehículos, el sistema de emergencias médicas, y los usuarios de la carretera.
Fuente: Koornstra et al.,1992; Tingvall, 1995; ITF, 2008; DaCoTa, 2012c
Un enfoque de Sistema Seguro sitúa a la seguridad vial en el centro de la planificación, el diseño y el funcionamiento del sistema viario. Basándose en lo mejor de los enfoques anteriores, el Sistema Seguro aborda mejor las necesidades de los usuarios vulnerables y es particularmente relevante para las necesidades de los PIMB. Como se expone en el Capítulo 4. El enfoque Sistema Seguro, el establecimiento firme de un Sistema Seguro en la seguridad vial a nivel nacional requiere un fuerte respaldo político y su inclusión en la legislación (ITF, 2008; Belin et al., 2012).
Más recientemente, el Banco Mundial, la OCDE y la Organización Internacional de Normalización (ISO) han subrayado que la gestión eficaz de la seguridad vial es un proceso sistemático. La seguridad vial no surge sola, sino que hay que producirla. Los resultados en materia de seguridad obtenidos por los países activos en seguridad vial se han logrado tras años de inversión sostenida en la gestión de la seguridad vial y de liderazgo gubernamental. El sistema de gestión de la seguridad vial es la capacidad productiva para desempeñar funciones clave de gestión institucional, que producen y posibilitan intervenciones eficaces en todo el sistema, diseñadas para producir resultados, con el objetivo y la estrategia del Sistema Seguro representando el enfoque más ambicioso (ITF, 2008; Bliss & Breen, 2009; ISO, 2012). Estos conceptos holísticos son los hilos conductores de este manual. Representan la suma de conocimientos multidisciplinares eficaces sobre seguridad vial y de prácticas exitosas en el sistema viario, que se han sido desarrollado durante décadas.
El camino gradual y cada vez más exitoso hacia estos cambios en el pensamiento y la práctica de la seguridad vial se resumen brevemente en el Cuadro 1.2 y se abordan en mayor detalle en el Capítulo 2. Principales avances en seguridad vial. Se insta a los PIMB a evitar el camino evolutivo de los países industrializados y a tomar medidas clave para pasar directamente a los enfoques asequibles y eficaces del Sistema Seguro señalados en la Fase 4. A los países de ingresos altos que ahora están fijando metas y objetivos de seguridad vial cada vez más ambiciosos también se les aconseja que adopten este enfoque (ITF, 2008; Bliss & Breen, 2009; PIARC, 2012; OMS, 2013a). Las implicaciones para la práctica actual sobre diversos aspectos son temas recurrentes en este manual y se ofrece orientación específica sobre los pasos adecuados para diferentes contextos de seguridad vial.
CUADRO 1.2: LOS CAMBIOS PROGRESIVOS EN EL PENSAMIENTO Y LA PRÁCTICA SOBRE CÓMO GESTIONAR LA SEGURIDAD VIAL
- Fase 1: El pensamiento y la práctica de los años 50 se centraban en la intervención del conductor y en un enfoque de “culpar a la víctima”. La gestión de la seguridad se caracterizaba por actuaciones dispersas, descoordinadas e insuficientemente dotadas de recursos que desempeñaban funciones únicas aisladas
- Fase 2: El pensamiento y la práctica de los años sesenta y setenta se centraron en las intervenciones en todo el sistema que abarcaban la infraestructura, los vehículos y los usuarios en las etapas de antes, durante y después del accidente, pero aún no hacían hincapié en las responsabilidades de gestión institucional.
- Fase 3: El pensamiento y la práctica de los años ochenta y noventa se centraron en intervenciones en todo el sistema y en resultados específicos, y fueron testigos de los inicios del liderazgo institucional y de la responsabilidad en la implementación de planes específicos, que condujeron a reducciones cada vez más significativas de las muertes y lesiones graves durante estas décadas.
- Fase 4: Desde la década de los noventa, el pensamiento y la práctica se han centrado en enfoques cada vez más holísticos, conocidos genéricamente como enfoque del Sistema Seguro, que persiguen la eliminación a largo plazo de las muertes y lesiones graves. Este objetivo se apoya en metas provisionales e intervenciones a nivel de todo el sistema (previstas en los años sesenta y setenta, y empleadas cada vez más en los ochenta y noventa). En ellas, se presta mayor atención a los errores humanos y a las vulnerabilidades, con un renovado énfasis en la gestión de la velocidad, la mejora de la protección de las carreteras y los vehículos en caso de accidente, y la asistencia tras el accidente. Esto se sustenta en la responsabilidad compartida y en un liderazgo institucional reforzado y responsable.
Fuente: OECD, 2008; GRSF, 2009.
Este manual describe un proceso para que los gobiernos pasen de una capacidad institucional débil a una más fuerte, en concreto, en lo que respecta a su organismo gubernamental principal y a los acuerdos de coordinación y gestión de resultados. El objetivo es proporcionar orientaciones de vanguardia para ayudar a aquellos involucrados en la planificación, el diseño, la explotación y el uso seguro de la red de carreteras de acuerdo con los objetivos nacionales, regionales y mundiales.
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